Expropiación: ¿Cómo se valoran los terrenos destinados a autovías y clasificados en el PGOU como suelos rurales de especial protección de infraestructuras?

Planteamiento

Se prevé la expropiación de terrenos en este municipio con el fin de ampliar la autovía. El procedimiento fue iniciado en el año 2017. La mayoría de los terrenos que se encuentran en zona de protección de la autovía y que van a ser expropiados fueron clasificados como suelos rústicos de especial protección infraestructuras en el año 2015, con la aprobación definitiva del PGOU.

¿Cómo deben valorarse estos suelos SREP infraestructuras a efectos de expropiaciones, teniendo en cuenta lo establecido en los arts. 35 y ss de la Ley de Suelo estatal de 2015, si la parcela afectada cuenta con todos los servicios para ser considerada SUC, además de estar próxima, o mejor dicho, colindante con SUC clasificado por el PGOU?

¿Respalda la jurisprudencia reciente la valoración como SUC de los terrenos destinados a autovías y clasificados como SREP infraestructuras por el PGOU?

Respuesta

La jurisprudencia que interpretaba las normas de valoración contenidas en la hoy derogada Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, que determinaba que los terrenos debían tasarse con arreglo a su clasificación urbanística, sostenía como excepción que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encontrasen clasificados como no urbanizables o careciesen de clasificación específica, procedía valorarlos como urbanizables siempre y cuando la infraestructura que justificase su expropiación se integrase en el entramado urbano contribuyendo a “crear ciudad”. 

No obstante, esta interpretación no se aplicaba a las calzadas interurbanas no incluidas en el planeamiento y que no formasen parte, por tanto, de la red viaria del municipio, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyectase establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias, como así concluyó el TS en sus Sentencias de 29 de abril de 2004 y de 16 de junio de 2008.

La también derogada Ley 8/2007, de 28 de mayo, del suelo, cambia los criterios de valoración del suelo, desvinculando su tasación de su clasificación urbanística, para atender exclusivamente a su situación fáctica o real del terreno en el momento de su valoración, distinguiendo únicamente dos situaciones posibles: suelo rural o suelo urbanizado.

Dicho criterio es el que se mantiene en el vigente RDLeg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -TRLSRU-, cuyo art. 35.2 establece que el suelo se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive.

Como consecuencia de ello, la situación de suelo rural se extiende a un ámbito mayor, de tal forma que no solo se aplica a los terrenos que tradicionalmente se han considerado como tales, por estar excluidos del proceso de transformación urbanística o por la protección de sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales entre otros, sino también para “el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente”.

Como hemos indicado, este criterio resulta también aplicable a los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, por lo que su valoración se determinará según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren de conformidad con lo dispuesto en el TRLSRU.

Así lo contempla igualmente el art. 17.4 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, que establece que en la tasación de los terrenos que hayan de ser expropiados con motivo de una actuación en materia de carreteras de interés y competencia estatal, tanto si estuvieran previstas por la ordenación territorial y urbanística, como si fueran de nueva creación, se tendrá en cuenta la situación básica de los terrenos en que se sitúen, o por los que discurran, de conformidad con lo dispuesto en la legislación estatal de suelo. En ningún caso se tendrán en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plan o proyecto de obras que den lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro.

Es decir, tales previsiones normativas no permiten tomar en consideración las características de la infraestructura que justifica la expropiación ni su influencia en el desarrollo posterior de la ciudad, para atender únicamente a la situación fáctica de los servicios urbanísticos con los que cuenta la finca expropiada en el momento de su valoración, por lo que no resulta posible aplicar la jurisprudencia de sistemas generales citada, dado que ya no es posible valorar el suelo rural como si estuviera de facto urbanizado y contase con todos los servicios urbanísticos necesarios, por el hecho de que transcurra una infraestructura supramunicipal, con independencia de sus características y su integración en el planeamiento municipal.

Así lo determinó la Sentencia del TSJ C. Valenciana de 29 de septiembre de 2018:

• “En consecuencia, dada la doctrina reiterada del supremo hoy, ya no es posible, en definitiva, mantener los criterios que esta sala había mantenido en relación con la cuestión, de manera que, cuando el objeto de la expropiación afecte a terrenos que el planeamiento urbanístico aplicable había clasificado como no urbanizables, aun cuando la finalidad de la explotación fuera la creación o constitución de un sistema General que sirva para crear ciudad, no puede considerarse que tales terrenos deben valorarse, a efectos expropiatorios, como si fueran suelo urbanizable.”

Cuando se trata de suelos protegidos de la transformación urbanística por la legislación de protección o policía de dominio público, como puede ser a estos efectos las zonas de protección determinadas en las leyes de carreteras, la situación básica de dichos terrenos es la de suelo rural, conforme dispone el art. 21.2 TRLSRU, pues prevé que en esta situación se encuentra:

• “a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.

• b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente.”

Por consiguiente, siendo la situación básica de este suelo rural, procede aplicar los criterios de valoración expuestos en el art. 36 TRLSRU, por lo que los terrenos se tasarán mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración.

En este sentido se pronunció el TSJ Castilla y León en sus Sentencias de 26 de enero de 2018 y de 23 de marzo de 2018.

Conclusiones

1ª. La interpretación jurisprudencial que valoraba como urbanizables los terrenos que se destinaban a sistemas generales que creasen ciudad, no se aplicaba a las calzadas interurbanas, como las autopistas o autovías, al no formar parte de la red viaria del municipio.

2ª. Actualmente, el art. 35.2 TRLSRU establece que el suelo se tasará según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive.

3ª. Los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal se valorarán según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren, como así lo contempla también el art. 17.4 de la Ley 37/2015.

4ª. En todo caso, los suelos protegidos de la transformación urbanística por la legislación de protección o policía de dominio público, como puede ser las zonas de protección de las leyes de carreteras, se considerarán que se encuentran en la situación básica de suelo rural, conforme dispone el art. 21.2 TRLSRU.