Expediente de modificación de créditos para aplicación del superávit a amortización de deuda: ¿puede el ayuntamiento dejarlo sin efecto tras la suspensión de reglas fiscales?

Planteamiento

Este ayuntamiento liquidó el ejercicio 2019 con un superávit de 211.726,77 euros que se corresponde con el remanente de tesorería para gastos generales. Como incumplimos con los requisitos establecidos en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, el pleno aprobó expediente de modificación de créditos para la aplicación del superávit presupuestario para amortizar deuda.

Resulta que el Consejo de Ministros en fecha 6 de octubre de 2020 aprobó la suspensión de las reglas fiscales, por lo que la exigencia de destinar el superávit para reducir deuda ha quedado suspendida en 2020 y 2021. Por ello, la Corporación quiere revocar el acuerdo adoptado mencionado anteriormente para poder utilizar el remanente de tesorería para otros fines bien en este ejercicio o en el próximo.

¿Qué procedimiento debemos seguir? Entendemos que el acuerdo en su momento fue legal, por lo que no procede la revisión de oficio. ¿Podríamos acudir a la figura de la revocación prevista en el art. 109 LPACAP? Si no, ¿cómo podríamos dejar sin efecto el citado acuerdo ya que el alcalde quiere destinar el superávit a otros fines y los acuerdos que adoptan las entidades locales son inmediatamente ejecutivos?

Respuesta

Son muchas las cuestiones que se plantean estos días sobre los efectos del Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de octubre de 2020, y el pronunciamiento del Congreso de los Diputados en sesión de 20 de octubre de 2020, relativos a la suspensión de las reglas fiscales para el conjunto de las Administraciones Públicas en 2020 y 2021, pues no existe a fecha actual una regulación positiva (una norma como tal) que aclare las cuestiones planteadas que se derivan de la suspensión de las reglas fiscales.

El Consejo de Ministros, en sesión de 6 de octubre de 2020, adoptó los siguientes acuerdos en relación con las reglas fiscales:

• 1.- Solicitar del Congreso de los Diputados la apreciación de que la actual situación es de pandemia, lo que supone una situación de emergencia extraordinaria que se ajusta a lo dispuesto en el art. 135.4 de la Constitución -CE- y en el art. 11.3 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-.

• 2.-Suspender el Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2020 por el que se adecúan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2020 para su remisión a las Cortes Generales, y se fija el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2020, así como el Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2020 por el que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el período 2021-2023 para su remisión a las Cortes Generales, y el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2021.

Por lo que se refiere a la suspensión de las reglas fiscales, el Congreso de los Diputados en sesión de 20 de octubre de 2020 ha apreciado que en la actualidad concurre una situación de emergencia extraordinaria a los efectos previstos en los arts. 135.4 CE y 11.3 LOEPYSF.Cabe recordar que, en tanto se refiere al conjunto del Estado, el art. 135.4 CE dispone que:

• “Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.”

Por otra parte, la LOEYPSF trae causa y conecta con la normativa de la Unión Europea en materia de estabilidad, coordinación y gobernanza de las Administraciones Públicas. En este marco, es preciso tener en cuenta la Declaración del Consejo de la Unión Europea sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en relación con la crisis de la COVID-19, de 23 de marzo de 2020, por la que se acuerda activar la cláusula de salvaguardia, exceptuando los requisitos presupuestarios que se aplicarían normalmente, con el fin de atender las consecuencias económicas de la pandemia.

Por lo que se refiere a las reglas de destino del superávit presupuestario de 2019 y 2020, aun siendo deseable que el superávit se destine a la reducción de deuda pública, con arreglo al art. 32 LOEPYSF, esta regla general puede no aplicarse a partir del momento en el que se han suspendido las reglas fiscales en 2020 y 2021, ya que éstas son el fundamento de aquella regla. Es decir, desde el 20 de octubre de 2020, quedaron suspendidas las reglas fiscales para 2020 y 2021.

Así lo señala expresamente el Ministerio en el documento de 11 de noviembre de 2020 “Preguntas frecuentes sobre las consecuencias de la suspensión de las reglas fiscales en 2020 y 2021 en relación con las comunidades autónomas y las entidades locales cuestiones comunes a comunidades autónomas (CCAA) y entidades locales (EELL)”. 

Concretamente, la primera cuestión recoge la fecha a partir de la cual se entiende que es de aplicación esta medida, concluyendo que desde el 20 de octubre de 2020 quedan suspendidas las reglas fiscales para 2020 y 2021.

A la vista de la suspensión de las reglas fiscales y el acuerdo alcanzado en el Congreso de los Diputados en su sesión de 20 de octubre de 2020, que ha apreciado que en la actual concurre una situación de emergencia extraordinaria a los efectos previstos en los arts. 135.4 CE y 11.3 LOEPYSF entendemos que la modificación presupuestaria es correcta, y está en vigor, pues la misma se aprobó antes de la adopción de estas medidas y precisamente cuando estaba en vigor el art. 32 LOEPYSF, y aunque en el momento actual esté suspendido, ello no es óbice para su aplicación y efectividad, teniendo en cuenta el contexto actual en que el remanente de tesorería para gastos generales -RTGG- es un recurso que puede financiar cualquier gasto previsto en el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, y entre ellos la amortización de la deuda.

En definitiva, a partir del pronunciamiento del Congreso de los Diputados resulta de aplicación el Acuerdo del Consejo de Ministros antes citado, estando en vigor la modificación presupuestaria financiada con el RTGG con destino a la amortización de la deuda.

Solo procedería la revisión de oficio cuando el acto administrativo es nulo de pleno derecho (art. 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-), no siendo el supuesto planteado en la consulta, pues la modificación se aprobó en base a una legislación en vigor.

Tampoco procede la revocación prevista en el art. 109 LPACAP, ya que la modificación no es en sí misma un acto de gravamen ni desfavorable, y la revocación podría constituir dispensa o exención no permitida por las leyes, y entendemos que sería contraria al ordenamiento jurídico pues la modificación se aprobó en base a una legislación en vigor. Pensemos, a modo de ejemplo, en el devengo de un impuesto (por ejemplo, el Impuesto sobre Actividades Económicas -IAE-) cuando estaba previsto en la norma (TRLRHL); posteriormente la norma se modificó y dicho impuesto dejó de exigirse a las personas físicas, pero este hecho no es óbice para revocar los actos de liquidación de los impuestos devengados con anterioridad a la entrada en vigor de dicha modificación.

Conclusiones

1ª. Si la modificación presupuestaria entró en vigor con anterioridad al 20 de octubre de 2020, es ejecutiva (principio de validez de los actos administrativos), por lo que no procedería ni la revisión ni la revocación al ser válida y eficaz.

2ª. Solo procedería la revisión de oficio en los supuestos en que los actos administrativos sean nulos de pleno derecho, no siendo el supuesto planteado en la consulta, pues la modificación era válida conforme a la legislación vigente.

3ª. La suspensión de las reglas fiscales ha supuesto que el superávit no tenga que dedicarse a amortizar deuda, aun siendo posible realizar esta amortización si la entidad local lo considera. La regla del art. 32 LOEPYSF puede no aplicarse a partir del momento en que se han suspendido las reglas fiscales, ya que éstas son el fundamento de aquella regla, y en todo caso a partir del 20 de octubre.