¿Existe responsabilidad del Ayuntamiento en las lesiones sufridas por Policías Locales en acto de servicio?

Planteamiento

Un juzgado de lo Penal condenó a un vecino como autor de, entre otros, un delito leve de lesiones, debiendo indemnizar a un agente de Policía Local con cerca de 1.300€. El agente ha cobrado cerca de 600€ pero no el resto y el juzgado ha declarado insolvente al acusado.

Con motivo de la insolvencia, ahora el agente solicita que sea el Ayuntamiento quien proceda a indemnizarle con la cantidad que le falta por percibir, fundamentando tal petición en el principio de indemnidad del funcionario.

¿Tiene este Ayuntamiento que afrontar ese pago? ¿O debería ser responsabilidad de la Administración General del Estado?

¿Qué normativa resulta de aplicación y cuál sería el procedimiento a seguir?

En el caso que sea competencia del Ayuntamiento, ¿se podría contratar algún tipo de seguro que cubra estos casos?

Respuesta

La cuestión que se plantea es relativamente frecuente, dado que a veces los integrantes del cuerpo de la Policía Local sufren daños de cuya indemnización son responsables personas insolventes. Pero la realidad es que resulta difícil hacerse cargo de ese coste por parte de la Administración Local, puesto que el daño no cumple los requisitos para la responsabilidad patrimonial conforme se establece en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, en sus arts. 32 a 35.De ello se deduce la existencia y realidad de un daño, que para transformarse de un simple daño o perjuicio en una auténtica lesión indemnizable, requiere que se cumplan los siguientes requisitos:

• 1º. Debe tratarse de un daño cierto, individualizado para una persona o grupo de personas, ha de ser evaluable económicamente y que no se tenga el deber jurídico de soportar.

• 2º. La lesión antijurídica ha de ser imputable al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, entendidos éstos en la acepción amplia que abarca a la entera situación administrativa, lo que incluye desde el punto de vista de su formalización tanto la eventual responsabilidad por hechos como por actos, lícitos o ilícitos, así como por acción o inactividad administrativa.

• 3º. La relación de causalidad entre los dos elementos anteriores (lesión en sentido técnico y título de imputación); esto es, el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño o lesión producidos que presente a éste como consecuencia de aquél, sin que aparezca roto por las causas de exoneración de la responsabilidad administrativa conocidas como la falta o culpa de la propia víctima o sujeto dañado, los hechos o conducta de terceras personas o la fuerza mayor.

El Agente en acto de servicio ha sido objeto de unas lesiones de las que se ha responsabilizado al autor del delito, y no nos consta que haya existido ese nexo causal que permite entender que el daño fue provocado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Por otra parte, sería difícil desligar su condición de funcionario de la de “particular” que requiere el art. 32 LRJSP para poder instar la incoación del expediente, puesto que los daños padecidos lo son claramente en el ejercicio de sus funciones como Agente de la Policía Local. Por ello, prevalecerá la relación estatutaria, y en el seno de ella es donde debe intentarse resolver el problema, puesto que la jurisprudencia es muy restrictiva en lo que se refiere a la aplicación de la responsabilidad patrimonial a los daños experimentados por los empleados públicos. Apenas lo admite cuando existe antijuridicidad, esto es, cuando no hay obligación jurídica de soportar ese daño y se sufre con clara desconexión de la actividad habitual del funcionario.

La Sentencia del TSJ Galicia de 3 de marzo de 2004 indica que:

• “La razón que esgrime la Administración para considerar que no procede encauzar la petición de indemnización por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración es que los daños que el empleado público pueda sufrir como consecuencia o con ocasión del desempeño de los servicios que le están encomendados no encajan bajo aquel instituto ya que en este caso el funcionario no tiene la condición de particular que exige el artículo 139.1 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues cuando este precepto cita a los particulares se refiere a los ciudadanos en general, estrechamente vinculados al concepto de usuario de servicios públicos o a las actividades administrativas, mientras que la naturaleza de la relación que vincula a todo empleado público con la Administración de la que forma parte es de carácter especial, de naturaleza legal y reglamentaria, en virtud de la cual ostenta frente a aquella los derechos y deberes determinados por su estatuto, por lo que cualquier responsabilidad de la Administración que pueda surgir como consecuencia, salvo los daños que se puedan causar de forma ajena a la condición profesional de empleado público, debe dilucidarse en el estricto ámbito de la relación estatutaria.

• La jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo es asimismo restrictiva a la hora de admitir la posibilidad de reclamación por un empleado público de responsabilidad patrimonial de la Administración de la que forma parte, pues realmente sólo admite su prosperabilidad cuando, siendo la lesión antijurídica y concurriendo los presupuestos que se exigen para su existencia, los mecanismos propios de la relación estatutaria no son suficientes por sí para reparar en su integridad el daño producido, es decir, cuando o bien no exista una regulación específica estatutaria o bien, no obstante la existencia de la misma, se ofrezca como insuficiente a los fines de reparar en su integridad los daños causados.”

En definitiva, los daños se producen en el ejercicio de sus funciones propias de integrante de un cuerpo de Fuerzas y Seguridad, existiendo un responsable penal de aquéllos, por lo que entendemos que no existe la antijuridicidad citada y se rompe el nexo causal por la intervención del autor del delito. Por ello, entendemos que no existe responsabilidad de la Administración.

Al respecto, se recomienda la lectura de la Consulta “¿Puede un policía local presentar reclamación de responsabilidad patrimonial por el robo sufrido en su taquilla?”.

Así, vemos que las opciones de atender el pago de esa indemnización, por injusto que pueda parecer para el funcionario que sufrió las lesiones, son escasas, ya que no es posible establecer el motivo que justifique que ese gasto haya de atenderse por el Ayuntamiento.

No obstante, ya que se solicita la opinión de cómo podría atenderse ese pago, tal y como hemos planteado en situaciones similares, la única posibilidad que vemos es la inclusión en el acuerdo de funcionarios de una ayuda social para los supuestos de insolvencia, de forma similar a otras ayudas que se recogen con frecuencia en esos documentos fruto de la negociación colectiva, como las relativas a la defensa judicial, costas judiciales, seguros de vida, etc. Así lo vimos en la Consulta “¿Existe responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento por lesiones sufridas por un Policía Local en acto de servicio, si el delincuente condenado a indemnizar es insolvente?”.

Sabemos que si bien ha sido una cuestión muy discutida por considerar que ese tipo de ayudas podían constituir una retribución encubierta, lo cierto es que en la Sentencia del TS de 20 de diciembre de 2013 se ha cambiado el criterio hasta entonces imperante. Ahora se entiende por el TS que lo esencial es garantizar que esas ayudas no tengan naturaleza retributiva, ya que el hecho de que sean un gasto para la Administración no supone sin más que sean una retribución de los empleados. La propia regulación tributaria en materia de IRPF viene a admitir la diferencia entre una y otras, pues si bien señala que los rendimientos del trabajo son un componente de la renta gravada, dentro de ese concepto genérico separa lo que son propiamente retribuciones (sueldos y salarios) y lo que constituyen otras clases de devengos económicos o prestaciones provenientes del trabajo. Y hay una última razón nada desdeñable: toda medida de acción social tiene un coste económico, como ya se ha adelantado, por lo que equipararla con las retribuciones comportaría vaciar de contenido esta diferenciada materia negociable que señala la ley.

Si el Ayuntamiento no cuenta en la actualidad con el acuerdo de funcionarios, o no prevé estas ayudas, no encontramos la forma de atender el pago de esa indemnización.

Sobre esta cuestión y el margen de negociación de esta materia recomendamos la lectura de la Consulta “Viabilidad de la inclusión de ayudas sociales en Convenio de personal laboral y acuerdo de funcionarios del Ayuntamiento. Incremento superior al 1% del precio hora por servicios extraordinarios del personal laboral”.  

Sobre la posibilidad de concertar un seguro que cubra ese tipo de riesgo, no conocemos ninguno, puesto que lo habitual es que se concierte el de responsabilidad patrimonial denominado en el ámbito de los seguros como RC, que protege a la Administración, o el de altos cargos y personal electivo, que responderá de los daños provocados por la praxis profesional de dichas personas, o que garantizan la defensa jurídica de los mismos. Sobre la existencia de la defensa jurídica en favor de los empleados públicos, se recomienda la lectura de la Consulta “Bizkaia. Contratación de seguro de responsabilidad civil de autoridades y personal a cargo del Ayuntamiento”.

Sin embargo, como hemos indicado, al no ser un caso de responsabilidad patrimonial ni de mala práctica profesional, no tendría cobertura en este tipo de pólizas.

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio, no existe fundamento para atender la indemnización solicitada, ya que no concurren los supuestos de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento por las lesiones sufridas.

2ª. Cabría atender este tipo de situaciones únicamente si está previsto entre las ayudas sociales en el acuerdo de los funcionarios vigente en el Ayuntamiento.

3ª. No conocemos la existencia de un seguro que cubra esa incidencia.