Excedencia voluntaria de funcionario local por interés particular: ¿tiene derecho a reserva de puesto si el acuerdo marco del ayuntamiento así lo establece?

Planteamiento

Si un funcionario de carrera pide una excedencia voluntaria por interés particular por haber superado un proceso selectivo de un TAG en régimen de personal funcionario interino en otra Administración local, ¿tiene derecho a reserva del puesto de trabajo si el acuerdo marco sobre las condiciones laborales y sociales de los empleados del ayuntamiento en el que pediría la excedencia así lo establece? En caso de no tener reserva de puesto de trabajo, ¿tiene derecho a reserva de plaza?

Respuesta

Las situaciones de los funcionarios locales se rigen por la normativa autonómica según el art. 140.2 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, respetando la normativa básica contenida en el RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, regulada en el art. 89.2, y en la que no se cita expresamente que en esta situación se tenga derecho a reserva de plaza, lo que resulta tradicional en nuestro derecho (art. 91 TREBEP).

En el ámbito territorial de la entidad local consultante, la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de ordenación de la función pública de la Junta de Andalucía, no regula las situaciones administrativas, ni existe norma reglamentaria andaluza que lo haga que tengamos conocimiento.

Este es el marco estatutario que no puede ser modificado por la negociación colectiva por una simple cuestión de jerarquía normativa. El TS lo viene ratificando desde hace muchos años, por ejemplo, en la Sentencia de 22 de octubre de 1993:

• “Solamente nos resta puntualizar, por su conexión con los motivos de nulidad que hemos apreciado en esta sentencia, que, en términos de lege data, no es posible aceptar como ámbito de la autonomía contractual la tesis de asimilación analógica, postulada por el Ayuntamiento apelante (parece ser la interpretación adecuada que el ámbito de la negociación empieza donde acaba la reserva de ley, que así opera como mínimo de derecho necesario, al igual que en el ámbito laboral, al que acudir obligadamente por analogía...ni siquiera la competencia residual que se reclama en la sentencia: («... la regulación de la función pública a través del Estatuto (...) no tiene por qué ser exhaustiva, y el propio Estatuto puede dejar un espacio sin cubrir, como en el ámbito laboral; remitiendo su determinación a la negociación entre las partes...») La enumeración de las materias incluidas y vedadas a la negociación colectiva funcionarial, contenidas respectivamente en los arts. 32 y 36.2.º de la Ley 9/1987, no sólo hacen sustancialmente más restrictiva su regulación que la resultante de los arts. 82 y 85 de la Ley 81/1980 para los sectores laborales, sino que tiene, también, el referente insoslayable de que los acuerdos versarán sobre materias competencia del Consejo de Ministros, Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas o Pleno de las Entidades Locales (art. 35 de la Ley 9/1987); precepto que, a su vez, guarda relación con el art. 36.2.º de la misma Ley, facultando al órgano de gobierno de la Administración Pública correspondiente para establecer las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos en los casos en que no se produzca acuerdo. El marco de contractualidad, por tanto, está en correlación con el contenido de las potestades normativas y de auto organización del órgano administrativo correspondiente y, por otra parte, las características de pormenorización, rigidez y uniformidad inherentes al régimen estatutario emanado de la legislación básica del Estado y, en su caso, de los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas, no permiten que por analogía con el sistema de relaciones laborales -tesis defendida por el Ayuntamiento apelante y en cierta medida aceptada en la sentencia- tal bloque legislativo sea identificable como plataforma de «mínimos» sobre la que puedan pivotar una constelación de unidades negociadoras pactando cada una a su libre albedrío, bajo el lema de que lo que no está prohibido por la ley debe presumirse que está permitido y puede ser objeto de regulación con arreglo al buen criterio de la mesa de negociación, refrendado por la respectiva Corporación Municipal.”

Así también, la Sentencia del TS de 30 de marzo de 2015 manifiesta lo siguiente:

• “A resultas del diferente reconocimiento constitucional del derecho a la negociación colectiva, el ordenamiento jurídico contempla dos regímenes jurídicos claramente separados para articular la negociación colectiva del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Por un lado, el personal que se rige por la legislación de la función pública. Y, por otro, el personal vinculado a las Administraciones Públicas por un contrato laboral.

• No está de más recordar que la negociación colectiva de los empleados públicos con contrato laboral está sometida a límites de los que carece la negociación en el sector privado. Recordemos que aquella no puede acordar incrementos salariales superiores a los que fije la LGPE (arts. 21.2 y 27 EBEP), siendo inaplicables los convenios que superen ese límite (STC 96/1990).

• Otras peculiaridades vienen referidas al principio de legalidad (art. 103.1 CE). Así se impide a las Administraciones públicas sobrepasar los límites de la ley en todo proceso de negociación. Debe insistirse en que no son libres para negociar modificaciones de las condiciones de trabajo, sino que están limitadas a priori y a posteriori por lo que decida el legislador.

• Nos desenvolvemos en un ámbito en que el principio de eficacia administrativa y la regularidad de los servicios públicos son fines de interés público que prevalecen sobre los intereses individuales o colectivos de los funcionarios públicos.

• Y, en lo que aquí resulta más relevante, la Administración está vinculada por los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso y la carrera de los funcionarios, así como por la obligación de servir con objetividad los intereses generales, de suerte que no podrá negociar ventajas para sus empleados que infrinjan o menoscaben dichos principios.

• Como consecuencia de tales premisas el legislador reserva a la Administración facultades públicas de las que carecen los empresarios privados, tales como establecer unilateralmente las condiciones de trabajo cuando la negociación fracase (art. 38.7 EBEP).

• Por todo ello, el grado de autonomía de la negociación colectiva funcionarial es más limitado que el reconocido al personal laboral.

• En especial, el derecho a la negociación no confiere a los sindicatos ninguna suerte de derecho de veto sobre las reformas que el legislador o la Administración considere necesario introducir en el régimen de la función pública.”

Resulta interesante la distinción que realizan entre puesto y plaza, conceptos que no son sinónimos aunque se utilicen como si lo fueran. Cuando se habla de plaza, nos referimos al cuerpo, escala o categoría al que se accede y pertenece (técnico de administración general -TAG-). En cambio, cuando nos referimos al puesto lo hacemos al puesto concreto que ocupa en un momento determinado un empleado (puesto TAG base, puesto de un nivel superior, jefe de sección, jefe de servicio, etc.).

Siguiendo el razonamiento, cuando una norma habla de “reserva de plaza” puede referirse a ambos conceptos:

• - Si dijera “reserva de puesto”, lo reservado sería el puesto concreto que ocupaba el funcionario, y, si es así, lo suele decir expresamente la norma. Por ejemplo, sería el caso de la excedencia voluntaria por cuidado de familiares.

• - Si dijera “reserva de plaza”, lo reservado sería un puesto vacante del cuerpo, escala o categoría, aunque en ocasiones la norma establece garantías mínimas del nivel o de retribuciones o de localidad.

Por el ejemplo, el art. 89.4 TREBEP señala que “El puesto de trabajo desempeñado se reservará, al menos, durante dos años. Transcurrido este periodo, dicha reserva lo será a un puesto en la misma localidad y de igual retribución”. Obsérvese que la reserva tiene carácter de mínimo (al menos) por lo que resulta mejorable por la normativa autonómica o, en su defecto, mediante la negociación colectiva.

Por los motivos expuestos entendemos que un funcionario que solicita pasar a la situación de excedencia voluntaria por interés particular (con los matices de que esta excedencia se concede por acceder a un nuevo puesto del sector público, regulada con carácter general en el art. 10 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, -LIPAP-), no tiene derecho a reserva de plaza ni de puesto ni aun cuando este derecho esté establecido por acuerdo marco de negociación colectiva.

Piensen que si conceden este derecho y nombran un funcionario interino en su sustitución, estarían, por un lado, realizando una irregularidad con posibles consecuencias indemnizatorias, y por otro, estarían limitando el derecho de acceso de los aspirantes a una vacante que puede ser incluida en la oferta de empleo público -OEP- correspondiente.

El funcionario que voluntariamente accede a otro puesto debe ser coherente con su actuación, y asumir las consecuencias que ello puede suponer.

Otra cosa es que finalizada la causa que motivó la excedencia, como no ha perdido la condición de funcionario de un cuerpo o escala de su ayuntamiento, el funcionario solicite el reingreso respetando lo establecido en el vigente art. 29.bis de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP-, al no indicar nada la Ley 6/1985 andaluza, lo que está vinculado a la existencia de vacante y a las necesidades del servicio.

Finalmente, recomendamos la lectura de las siguientes consultas relacionadas:

• - Castilla-La Mancha. Regularización de personal del Ayuntamiento con motivo de la aprobación de la RPT.

• - Comunidad Valenciana. Reingreso de funcionario del Ayuntamiento excedente voluntario en plaza ocupada por personal interino: ¿ha de cesarse al interino?

Conclusiones

1ª. Entendemos que un funcionario que solicita pasar a la situación de excedencia voluntaria por interés particular (con los matices de que esta excedencia se concede por acceder a un nuevo puesto del sector público), no tiene derecho a reserva de plaza ni de puesto ni aun cuando este derecho esté establecido por acuerdo marco de negociación colectiva. Si conceden este derecho y nombran un funcionario interino en su sustitución, estarían realizando una irregularidad con posibles consecuencias indemnizatorias y limitando el derecho de acceso de los aspirantes a una vacante que puede ser incluida en la OEP correspondiente.

2ª. Otra cosa es que finalizada la causa que motivó la excedencia, como no ha perdido la condición de funcionario de un cuerpo o escala de su ayuntamiento, el funcionario solicite el reingreso respetando lo establecido en el art. 29.bis LMRFP, lo que está vinculado a la existencia de vacante y a las necesidades del servicio.