¿Es posible transaccionar una deuda de derecho público no tributario?

Planteamiento

Este ayuntamiento firmó un convenio urbanístico con una empresa en el que se incluyó una cláusula que establecía que el incumplimiento del convenio por alguna de las partes daría lugar a una indemnización a favor de la parte perjudicada (consistente en el pago de una cantidad económica a favor del ayuntamiento). En este caso, fue la empresa quien incumplió el convenio. Se solicita su opinión respecto de las siguientes cuestiones:

Entendemos que se trata de un ingreso público no tributario, dado que se encuentra en vía ejecutiva. No obstante, ¿cuál es el régimen jurídico aplicable que determina su naturaleza?

Dado que la cuantía es elevada, y que ya se han aplicado el recargo ejecutivo y los intereses de demora, la empresa pretende negociar un acuerdo en sede judicial, avalado por el juez, al amparo del art. 77 LJCA (existe ya un procedimiento judicial derivado de la controversia sobre la indemnización). Sin embargo, el art. 7 LGP establece límites a la capacidad de disposición sobre los derechos de la Hacienda Pública, señalando que, en el caso del Estado, sería necesario un real decreto. En el caso de una administración local, ¿qué requisitos serían exigibles?

En definitiva:

- ¿Es legal transaccionar sobre un ingreso público reduciendo su cuantía?

- ¿Podría derivarse responsabilidad contable?

Respuesta

En primer lugar, a nuestro juicio, para determinar si el ingreso es o no de derecho público hay que analizar el régimen jurídico aplicable al ingreso, la norma que produce u origina el ingreso, de tal manera que si este se produce por una norma de derecho privado este será el régimen aplicable y, al contrario, si la norma aplicable es de derecho público este será el régimen jurídico aplicable.

El art. 2.1.h) del RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que:

• “La hacienda de las entidades locales estará constituida por los siguientes recursos:

• • h) Las demás prestaciones de derecho público”.

Así, la determinación de los ingresos de derecho privado se produce en el art. 3.1 TRLRHL, que dispone que:

• “Constituyen ingresos de derecho privado de las entidades locales los rendimientos o productos de cualquier naturaleza derivados de su patrimonio, así como las adquisiciones a título de herencia, legado o donación”.

Como vemos, de la diferenciación establecida en los arts. 2 y 3 TRLRHL, los ingresos de derecho privado son fundamentalmente los derivados de sus bienes de naturaleza patrimonial (no de dominio público).

En este sentido, recomendamos la lectura de la consulta “Indemnización al ayuntamiento por daños y perjuicios derivados del incumplimiento de un contrato: naturaleza jurídica del ingreso y viabilidad de la vía de apremio para su cobro”.

En consecuencia, el ingreso derivado de un convenio urbanístico realizado en base a las normas urbanísticas y a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, debe de considerarse como un ingreso de derecho público, porque las normas sobre las que se crea, se suscriben y establece las características del convenio vienen establecidas por una norma de derecho público.

Por tanto, es de aplicación el art. 2.2 TRLRHL que indica que:

• “Para la cobranza de los tributos y de las cantidades que como ingresos de derecho público, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, debe percibir la hacienda de las entidades locales de conformidad con lo previsto en el apartado anterior, dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes”.

Así, al tratarse de un ingreso de derecho público la Administración goza de las prerrogativas propias del ius imperium, como es la exigencia del ingreso mediante el procedimiento de apremio.

Respecto a la posibilidad de transaccionar por el ayuntamiento reduciendo el importe del ingreso no se contempla en la legislación de régimen local. Sin embargo, encontramos la posibilidad de realizar “quitas” cuando se menciona en la legislación sobre operaciones financieras.

Así, el art. 47.2.l) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, exige el:

• “voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones para la adopción de acuerdos en las siguientes materias:

• • l) Aprobaciones de operaciones financieras o de crédito y concesiones de quitas o esperas, cuando su importe supere el 10 por ciento de los recursos ordinarios de su presupuesto, así como las operaciones de crédito previstas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales”.

Por su parte, el art. 23.1.e) del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, dispone que:

• “Además de las señaladas en el artículo 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, corresponden al Pleno, una vez constituido conforme a lo dispuesto en la legislación electoral, las siguientes atribuciones:

• • e) El reconocimiento extrajudicial de créditos, siempre que no exista dotación presupuestaria, operaciones de crédito o concesión de quita y espera”.

En el mismo sentido, el art. 50 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, determina que:

• “Corresponden al Pleno, una vez constituido conforme a lo dispuesto en la legislación electoral, las siguientes atribuciones:

• • 12. Acordar las operaciones de crédito o garantía y conceder quitas y esperas, así como el reconocimiento extrajudicial de créditos”.

Podemos observar que, aunque no se contemple la transacción, se contempla la posibilidad de realizar operaciones de quita y espera. Con carácter tradicional, en el derecho civil se considera que una operación de quita es la reducción de la deuda que tiene el acreedor con el deudor.

Por tanto, entendemos que el ayuntamiento puede llegar a acuerdos con el deudor para reducir el importe de la deuda, siempre que ello esté debidamente justificado, como toda actuación que tiene que realizar el ayuntamiento. Por eso, entendemos que es posible que se realice la transacción con reducción del ingreso de derecho público no tributario siempre que ello esté suficiente y debidamente motivado en el expediente, justificando en éste el interés público que se protege con esa transacción de reducción del ingreso del ayuntamiento, acreditando que el interés público que se protege es superior a la reducción del ingreso.

Respecto a la responsabilidad contable, entendemos que si en el expediente está justificado el interés público de la reducción del ingreso no cabrá esa responsabilidad.

Recordemos que el art. 38 de la LO 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, dispone que:

• “El que por acción u omisión contraria a la ley originare el menoscabo de los caudales o efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjuicios causados”.

Y el art. 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, indica:

• “1. A efectos de esta Ley se entenderá por alcance el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas.

• 2. A los mismos efectos, se considerará malversación de caudales o efectos públicos su sustracción, o el consentimiento para que ésta se verifique, o su aplicación a usos propios o ajenos por parte de quien los tenga a su cargo”.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que no todo daño en los caudales o efectos públicos constitutivos de alcance dan lugar, necesariamente, a la exigencia de responsabilidad contable. Deben existir, además, una serie de requisitos que han sido sistematizados por la sala de justicia del TCu, entre otras, sentencia de 24 de julio de 2002 y recogidos en la sentencia del TS de 18 de enero de 2012, y que son:

• “a) Que se hayan producido acciones u omisiones constitutivas de una actividad de gestión de caudales o efectos públicos;

• b) que dichas acciones u omisiones y sus consecuencias tengan el correspondiente reflejo contable;

• c) que hayan dado lugar a una vulneración de la normativa contable y presupuestaria;

• d) que hayan provocado un menoscabo en el Patrimonio Público;

• e) que sean manifestación de una conducta dolosa o gravemente negligente; y

• f) que entre dicha (conducta) y el menoscabo producido exista relación de causalidad”.

En este sentido, recomendamos la lectura de la consulta “Supuestos en los que el levantamiento del reparo de intervención puede dar lugar a responsabilidad por alcance”.

En consecuencia, a nuestro juicio, si está debidamente justificado en el expediente el interés público que se pretende proteger con la reducción de los ingresos no habrá un incumplimiento de la normativa contable ni presupuestaria, ni supondrá una conducta dolosa ni negligente respecto al erario público.

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio, el régimen jurídico aplicable que determina la naturaleza del ingreso es la norma en la que se basa ese ingreso.

2ª. Consideramos que los requisitos exigibles son que se justifique el interés público que se pretende proteger con la transacción y que se acuerde por el órgano competente.

3ª. Por ello, sería legal la transacción sobre un ingreso de derecho público no tributario reduciendo su cuantía siempre que se justifique en el expediente el interés público que se pretende proteger y éste sea superior a la reducción del ingreso.

4ª. Por último, entendemos que transacción acordada legalmente en los términos expuestos no podría dar lugar a responsabilidad contable.