¿Es posible prever en las bases de ejecución la formalización de contratos menores con duración superior al año para cubrir necesidades recurrentes de reducida cuantía?

Planteamiento

Nos gustaría conocer su opinión sobre la posibilidad de introducir en las Bases de Ejecución la opción de formalizar un contrato menor con determinadas características, a la luz del Dictamen de la JCC de Canarias. Dicho dictamen permite celebrar contratos menores incluso cuando se trate de gastos reiterativos en el tiempo, siempre que el importe anualizado no supere los 3.000 euros + IVA (o hasta 15.000 euros + IVA en un periodo de 5 años). Este criterio se fundamenta en que, en tales supuestos, la tramitación de un contrato ordinario puede resultar antieconómica e ineficiente.

A partir de este criterio, entendemos que se abren dos posibles vías:

a) Continuar tramitando contratos ordinarios con vigencia de varios ejercicios.

b) Formalizar cada año un contrato menor por un importe inferior a 3.000 euros + IVA.

En relación con esta segunda opción, y precisamente para evitar ineficiencias o incrementos de costes -pues la celebración anual de un contrato menor puede resultar tan ineficiente y costosa como un contrato ordinario de 4 o 5 años- se nos plantea la posibilidad de introducir en las Bases de Ejecución la opción, a criterio del Órgano de Contratación, de poder formalizar un contrato menor que abarque más de un ejercicio (sin limitarse necesariamente a 4 o 5 años), siempre que los importes anuales no superen los 3.000 euros + IVA.

Respuesta

Debemos partir del régimen jurídico de los contratos menores, regulados en los arts. 118 y 131 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-.

Estos preceptos configuran para los contratos menores, atendiendo a su reducida cuantía económica, un procedimiento de tramitación notablemente simplificado. En este marco, únicamente se requiere la emisión de un informe del órgano de contratación en el que se motive que el objeto contractual no ha sido objeto de fraccionamiento indebido, así como la aprobación del gasto y la correspondiente factura.

En el supuesto de contratos menores de obras, además de los anteriores extremos, deberá incorporarse el presupuesto de ejecución de las obras y, cuando proceda, el correspondiente proyecto, junto con el informe emitido por las oficinas o unidades competentes en materia de supervisión relativo a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la actuación proyectada.

En este tipo de contratos no resulta exigible la restante documentación que sí se requiere en aquellos que se adjudican mediante los procedimientos abierto, restringido o negociado. Así, el expediente no precisa incorporar pliegos de cláusulas administrativas particulares ni de prescripciones técnicas, tampoco se exige la constitución de garantías ni la formalización del contrato en documento administrativo.

Del mismo modo, los contratos menores no están sujetos a obligaciones de publicidad previa ni a un procedimiento de licitación competitiva, pudiendo su adjudicación efectuarse de forma directa a un operador económico determinado. En este sentido, el art. 131.3 LCSP 2017 dispone que:

• “Los contratos menores podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación, cumpliendo con las normas establecidas en el artículo 118.”

En cuanto a los límites de la contratación menor se establece, por un lado, un límite cuantitativo (el valor estimado el contrato debe ser inferior a 40.000 euros, cuando se trate de contratos de obras, o a 15.000 euros, cuando se trate de contratos de suministro o de servicios (art. 118.1 LCSP 2017) y por otro, un límite temporal (su duración no podrá exceder de un año, sin que, además, resulte posible acordar su prórroga, tal como establece el art. 29.8 LCSP 2017).

En relación con la posibilidad de celebrar de manera sucesiva varios contratos menores, la doctrina se ha pronunciado de forma reiterada, si bien no existe una posición unívoca al respecto. Se trata, por tanto, de una cuestión controvertida que ha dado lugar a distintas interpretaciones por parte de diversos órganos consultivos, cuyos criterios se examinarán seguidamente.

Así, la Resolución de 6 de marzo de 2019, de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, por la que se publica la Instrucción 1/2019, de 28 de febrero, sobre contratos menores, regulados en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, advierte sobre la utilización de la contratación menor para atender prestaciones de carácter recurrente que, de forma reiterada, responden cada ejercicio a una misma necesidad administrativa. En estos supuestos, dicho órgano se inclina por la conveniencia de acudir a los procedimientos ordinarios de adjudicación. Asimismo, pone especial énfasis en la necesidad de justificar adecuadamente la inexistencia de un fraccionamiento indebido del contrato dirigido a eludir la aplicación de las reglas de publicidad y concurrencia previstas en la normativa de contratación pública.

No obstante, y como ya se ha anticipado, esta cuestión dista de estar pacíficamente resuelta, de modo que otros órganos consultivos han introducido determinados matices respecto de dichas limitaciones. En este sentido, el Dictamen 211/2021 del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana dentro del apartado d) “Limitación derivada de las características de las prestaciones que pueden ser contratadas mediante contratos menores”, manifestó lo siguiente:

• “En definitiva, este Órgano consultivo, en línea con la doctrina de las Juntas Consultivas de Contratación Pública, estima que los contratos menores no deben ser utilizados para cubrir necesidades que correspondan a prestaciones periódicas o recurrentes, de forma, que cada año, respondan a una misma necesidad para el órgano de contratación, y puedan, por tanto, conformar, realmente, un contrato mayor, atendiendo a su duración y al valor estimado acumulado de dichos contratos. La adquisición mediante contratos menores sucesivos de bienes y servicios para cubrir necesidades de carácter recurrente no es el mecanismo adecuado a la normativa de contratación pública, cuando, como se señala en el Informe 14/2014 de la JCCA de Cataluña, «estas contrataciones sucesivas supongan una alteración de las normas de publicidad y de las relativas a los procedimientos de adjudicación que se hubieran tenido que aplicar».

• De esta forma, la reserva de los contratos menores a las prestaciones periódicas o recurrentes presenta, no obstante, dos matizaciones:

• Por un lado, aunque los gastos recurrentes no han de adjudicarse a través del contrato menor, lo que tampoco parece lógico es que el contrato menor quede vedado para cualquier tipo de gasto recurrente, aun cuando sea de escasa cuantía (200 euros). Por ello, dado que los contratos recurrentes de servicios o suministros tienen una duración máxima de cinco años (art. 29.4 LCSP), a juicio de este Órgano consultivo, no se estaría ante un supuesto de fraccionamiento irregular de contrato en aquellos supuestos en los que el valor estimado del contrato menor sea igual o inferior a los 3.000 euros, en cómputo anual (no abonados mediante el sistema de anticipios de caja fija o similar), pues ni siquiera en su duración máxima de 5 años se alcanzarían los 15.000 euros, no soslayándose el umbral del contrato menor. Así, en el citado informe 14/2014 de la JCCP de Cataluña se señala que «la suscripción de diversos contratos menores que podrían conformar el objeto de un único contrato no implicaría un supuesto de fraccionamiento irregular, si la misma adquisición mediante un único contrato también hubiera podido llevarse a cabo recurriendo a la suscripción de un contrato menor».

• Por otro lado, y para los gastos abonados mediante el sistema de anticipos de caja fija u otro similar, la propia LCSP de 2017, en el apartado 5 del artículo 118, en la redacción dada por el RDL de 2020, dispone que «Lo dispuesto en el apartado 2.º de este artículo no será de aplicación en aquellos contratos cuyo pago se verifique a través del sistema de anticipos de caja fija u otro similar para realizar pagos menores, siempre y cuando el valor estimado del contrato no exceda de 5.000 euros». En relación con los anticipos de caja fija, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece que se entienden por aquellos las provisiones de fondos de carácter extrapresupuestario y permanente que se realicen a pagadurías, cajas y habilitaciones para la atención inmediata y posterior aplicación al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos. De esta forma, los gastos recurrentes cuyo valor estimado en cómputo anual sea inferior a los 5.000 euros, puedan adjudicarse mediante contratos menores, cuando el pago se efectúe a través de anticipos de caja fija o un sistema equivalente. Lo que supone, por tanto, acudir a un contrato menor para atender gastos periódicos y repetitivos, teniendo en cuenta que la naturaleza del procedimiento de anticipo de caja es precisamente, atender esos gastos periódicos y repetitivos y que esta posibilidad es reconocida expresamente por la propia ley de contratos, aunque para contratos por importe inferior a 5.000 euros.”

En esta línea, puede citarse la Recomendación 1/2019, de 4 de diciembre, de la JCC de Canarias, relativa a la eficiencia en la contratación pública en materia de contratos menores o de escasa cuantía en el ámbito de dicha Comunidad Autónoma. En ella se señala que es posible y lícito acudir al contrato menor para atender gastos de carácter periódico y repetitivo, habida cuenta de que el propio procedimiento de anticipo de caja fija está concebido precisamente para hacer frente a este tipo de gastos y que tal posibilidad se encuentra expresamente contemplada por la legislación de contratos, si bien para contratos cuyo importe sea inferior a 5.000 euros.

A partir de esta premisa, la citada recomendación propone que, en los contratos menores cuyo valor estimado no supere el límite que cada Administración pública haya establecido para su abono mediante el sistema de anticipo de caja fija, y en atención al principio de eficiencia en el gasto reconocido por la LCSP 2017, resulte suficiente la incorporación al expediente del informe de necesidad y de la correspondiente factura debidamente conformada, siempre que se respeten las condiciones señaladas en dicha recomendación.

De este modo, y en ausencia de una normativa autonómica que habilitara expresamente tal posibilidad, resulta muy arriesgado entender que la utilización del contrato menor resultara procedente para atender necesidades de carácter recurrente, salvo que se recurriera al sistema de anticipos de caja fija, en los términos previstos en la normativa aplicable.

En consecuencia, entendemos que no resultaría ajustado a derecho introducir en las bases de ejecución la posibilidad de formalizar contratos menores de duración superior al año. Para las necesidades periódicas cuyo importe anual sea inferior a 3000 euros, el ayuntamiento tendría dos opciones: utilizar anticipos de caja fija o recurrir al procedimiento abierto simplificado abreviado.

Conclusiones

1ª. Los contratos menores, conforme a los arts. 118 y 29.8 LCSP 2017, se caracterizan por su tramitación simplificada, pero están sujetos a límites estrictos tanto cuantitativos como temporales, de modo que su duración no puede exceder de un año ni cabe acordar prórrogas.

2ª. La utilización sucesiva de contratos menores para atender necesidades periódicas o recurrentes plantea riesgos de fraccionamiento indebido del objeto contractual, siendo criterio mayoritario de los órganos consultivos que, en tales supuestos, debe acudirse preferentemente a los procedimientos ordinarios de contratación.

3ª. En consecuencia, no resulta jurídicamente adecuado prever en las bases de ejecución la posibilidad de formalizar contratos menores con duración superior al año; para cubrir necesidades recurrentes de reducida cuantía, la alternativa sería acudir al sistema de anticipos de caja fija o, en su caso, a procedimientos de contratación simplificados previstos en la LCSP 2017.