¿Es posible la concesión directa de subvención de un municipio a otro municipio?

Planteamiento

El ayuntamiento se está planteando la concesión directa de una subvención a otro ayuntamiento de un municipio limítrofe, con la finalidad de que pueda paliar los daños que han sufrido sus vecinos como consecuencia de un incendio que ha afectado a más del 80% del término municipal.

¿Puede el ayuntamiento conceder dicha subvención?

Respuesta

El marco normativo de aplicación a las entidades locales, en materia de subvenciones, viene determinado básicamente por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS- y RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -RLGS-, no existiendo en la Comunidad de Extremadura, lugar de procedencia de la entidad consultante, normativa aplicable a las entidades locales de regulación autonómica en materia de subvenciones.

La posibilidad de adaptación de dicha normativa a la propia organización de cada entidad local, está planteada no solo como conveniente, sino como obligatoria en el art. 17.2 LGS cuando se refiere a la necesidad de aprobación de una ordenanza general o específica de subvenciones para la corporación.

Así, la duda del suscriptor se circunscribe a si se puede admitir la posibilidad de conceder una subvención directa, a otro municipio para paliar los desastres provocados por los incendios.

El análisis, en nuestra opinión debemos realizarlo desde tres perspectivas diferentes:

• - Desde la perspectiva del ámbito objetivo

• - Desde la perspectiva del ámbito competencial

• - Desde la perspectiva del ámbito subjetivo

Así, desde la perspectiva objetiva, en cuanto a la finalidad de la subvención, debemos acudir a la definición que de la misma se da por el art. 2 LGS, que determina que:

• “1. Se entiende por subvención, a los efectos de esta ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

• • a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

• • b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

• • c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.”

Debemos comprobar que el objeto de la subvención que se plantea quede encuadrado del cumplimiento de los tres requisitos al que se refiere el artículo citado, pudiendo concluir que las tres circunstancias se pueden dar en el supuesto preguntado, si se plantea correctamente.

En cuanto a la posibilidad de una concesión directa, el art. 22 LGS diferencia entre los procedimientos ordinarios de concesión de subvenciones, el de concurrencia, con los procedimientos de concesión directa. Dentro de estos últimos, ya por si extraordinarios, a su vez, podemos diferenciar entre las subvenciones que nominativamente se encuentran recogidas en el presupuesto, las que se establezcan en una disposición legal, y aquellas, aún más restrictivas y excepcionales, que basan la concesión en razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

El apartado 3 del art. 22 se desarrolla en el art. 67.3 RLGS, que, recoge que el expediente incluirá una memoria del órgano gestor de las subvenciones, competente por razón de la materia, justificativa del carácter singular de las subvenciones, de las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario, u otras que justifican la dificultad de su convocatoria pública.

Parece igualmente, que estos aspectos excepcionales, se pueden motivar suficientemente en el expediente de concesión.

Dicho lo anterior, debemos igualmente hacer alusión a la perspectiva competencial, cuya regulación se encuentra para las entidades locales en el régimen establecido por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, tras la reforma operada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-.

De esta forma, dicha norma, vino a establecer el régimen competencial de las entidades locales, determinando la posibilidad o no de realizar según qué actividades, ya sea de manera directa, o de manera indirecta, como puede ser a través de la actividad de fomento.

Así, sin entrar en un análisis exhaustivo de la materia, debemos diferenciar, conforme al art. 7 LRBRL, entre competencias propias, delegadas, o las llamadas impropias.

Por tanto, para reconocer la actividad de auxilio a los vecinos como actividad propia, además de atender a los arts. 25 y 26 LRBRL, debemos acudir en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura a la Ley 3/2019, de 22 de enero, de garantía de la autonomía municipal de Extremadura, que en su art. 15 establece las competencias propias municipales dividiendo las mismas en diferentes áreas de actuación.

De esta forma, en función del proyecto concreto que se defina como auxilio, podremos analizar de una manera más concreta si la actividad que se pretende está o no incluida dentro del ámbito de actuación municipal propio.

Junto a dichas competencias, la posibilidad de realizar competencias delegadas, se podrá realizar de conformidad con el art. 27 LRBRL.

Así pues, dependerá de la actuación concreta que se pretenda con el auxilio al que se refiere la consulta, para poder concluir si la subvención se puede ejercer como competencia propia del municipio o no.

Por último, podemos igualmente hacer mención a la perspectiva subjetiva, es decir al ámbito de actuación que tiene un ayuntamiento en el ejercicio de sus competencias.

Debemos partir del concepto de actividad de fomento, entendiendo esta como aquella modalidad de intervención administrativa consistente en dirigir la acción de los particulares hacia fines de interés general mediante el otorgamiento de incentivos diversos. La duda, por tanto, surge si los fines de interés pueden ser ajenos al término municipal.

Las entidades locales son definidas en el art. 1 LRBRL como entes territoriales, que han de ejercer sus competencias en el ámbito de su territorio, determinando el art. 2 LRBRL que:

• “Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.”

Si centramos el estudio en el municipio, los arts. 11 y 12 LRBRL, establecen que:

• “Artículo 11.

• 1. El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

• 2. Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización”.

• “Artículo 12.

• 1. El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias.

• 2. Cada municipio pertenecerá a una sola provincia.”

Por tanto, con carácter general, podemos decir que la posibilidad de actuación de un municipio ha de ser necesariamente en su ámbito territorial, y en todo caso, en un ámbito que afecte directamente a sus intereses.

De esta forma, la concesión de una subvención a un municipio directamente, no encuadrado en una actuación o instrumento de colaboración o cooperación para la consecución de fines comunes, entendemos que no es posible.

No obstante, si existen intereses motivados por el que la subvención supone igualmente una actuación que revierte en el municipio que otorga la subvención, podría plantearse la posibilidad de concesión de una subvención directa, siempre y cuando la actuación que se pretenda incida claramente en los intereses del municipio que pretende dar la subvención.

Conclusiones

1ª.. Desde una perspectiva objetiva, entendemos que la subvención puede tener un objeto de auxilio ante una situación de catástrofe natural, pudiendo para ello utilizar la excepcionalidad de la subvención directa.

2ª. Desde la perspectiva competencial, dependerá de la definición del objeto concreto de la subvención para encuadrarla como competencia propia en el marco de los art. 25 y 26 LRBRL y 15 de la Ley 3/2019.

3ª. Sin embargo, desde un punto de vista subjetivo, entendemos más difícil encuadrar la subvención como propio del ámbito de actuación del municipio, por cuanto este debe actuar en su ámbito territorial, si bien, la posibilidad de concesión de la subvención dependerá de la repercusión que los intereses que se pretenden paliar con la ayuda reviertan en el municipio.