¿Es posible la articulación de procesos de estabilización de empleo temporal en ayuntamientos más allá del ejercicio 2021?

Planteamiento

En relación con los procesos de estabilización de empleo temporal relativos a plazas desempeñadas interina o temporalmente con anterioridad a 1 de enero de 2005, nos surge la duda de si este ayuntamiento podría aprobarlo y publicarlo en el ejercicio 2022. La duda se nos presenta ya que el RD-ley 23/2020 y la LPGE 2021 establecen como fecha límite para aprobar y publicar los procesos derivados de la LPGE 2017 y LPGE 2018 el 31 de diciembre de 2021 y, sin embargo, la Disp. Trans. 4ª TREBEP no prevé ningún plazo al respecto.

Por ello, nos preguntamos si los procesos de estabilización derivados del TREBEP tienen alguna limitación temporal en cuanto a su aprobación, publicación y ejecución, y, por tanto, si este ayuntamiento tiene la posibilidad de aprobar y publicar un proceso de estabilización de plazas ocupadas con anterioridad a 1 de enero de 2005 en futuros ejercicios.

Asimismo, y respecto a los procesos de estabilización de empleo temporal de plazas ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2017 (art. 19.Uno.9 LPGE 2018), ¿cuál es la tasa de reposición permitida? ¿Se aplica la misma que la prevista para los procesos de estabilización derivados de la LPGE 2017, actualmente el 100%, de conformidad con lo dispuesto por la Disp. Adic. 23ª LPGE 2021?

Respuesta

Con carácter introductorio, conviene recordar el concepto de oferta de empleo público -OEP- referida al ámbito de la Administración local, puesto que es a partir de su aprobación cuando pueden entrar en juego los procesos de estabilización/consolidación de empleo temporal referidos en el planteamiento de la consulta. Así, partiendo de lo dispuesto en el art. 70 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, la OEP es un instrumento de gestión para la provisión de las necesidades de recursos humanos que cuenten con consignación presupuestaria, mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso, y que conlleva la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos. La ejecución de la OEP debe desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.

El art. 128.1 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, manifiesta que:

• “Las Corporaciones locales aprobarán y publicarán anualmente, dentro del plazo de un mes desde la aprobación de su Presupuesto, la oferta de empleo público para el año correspondiente, ajustándose a la legislación básica del Estado sobre función pública y a los criterios que reglamentariamente se establezcan en desarrollo de la normativa básica estatal para su debida coordinación con las ofertas de empleo del resto de las Administraciones Públicas.”

La aprobación de la OEP, así como la cobertura temporal o interina de puestos de trabajo, se ha visto condicionada y limitada en los últimos años por las leyes de los presupuestos generales del Estado, puesto que se ha venido fijando como regla general la estricta sujeción a la tasa de reposición de efectivos -TRE-, vinculada a las jubilaciones o bajas que se han ido produciendo durante el ejercicio inmediatamente anterior al de aprobación de la OEP de que se trate, todo ello sin perjuicio de algunas excepciones, entre las que se encuentran los procesos de estabilización y consolidación de empleo temporal.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local -LRBRL-, dispone en su art. 91 que las corporaciones locales deben conformar su OEP según los criterios fijados por la normativa básica estatal, siendo la alcaldía el órgano competente para la su aprobación, de conformidad con el art. 21.1.g) de la misma Ley.

Vista la definición legal y el órgano competente para la aprobación de la OEP, procede centrarnos en lo dispuesto por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 -LPGE 2021-, que en su Disp. Adic. 23ª, bajo el epígrafe “Procesos de estabilización al amparo del artículo 19.uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017”, señala lo siguiente:

• “La tasa adicional para la estabilización de empleo temporal en los términos y condiciones que regula el artículo 19.uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, incluirá hasta el 100 por ciento de las plazas que, estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2016.”

De igual forma, en el contexto de la crisis económica y sanitaria originada por la COVID-19, el RD-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, dispuso en su art. 11 que:

• “1. Con carácter excepcional, la habilitación temporal para la ejecución de la Oferta de Empleo Público, o instrumento similar de las Administraciones Públicas y de los procesos de estabilización de empleo temporal previstos en el artículo 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y en el artículo 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, mediante la publicación de las correspondientes convocatorias de procesos selectivos regulada en el artículo 70.1 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, cuyo vencimiento se produzca en el ejercicio 2020, se entenderá prorrogada durante el ejercicio 2021.

• 2. Asimismo, se amplía hasta el 31 de diciembre de 2021 el plazo para aprobar y publicar en los respectivos Diarios Oficiales las ofertas de empleo público que articulen los procesos de estabilización de empleo temporal a los que se refiere el apartado anterior. En los demás extremos estos procesos se atendrán a los requisitos y condiciones establecidos en cada una de las citadas Leyes de Presupuestos, según corresponda.”

Por su parte, el citado art. 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 -LPGE 2017-, determina que:

• “Las Administraciones y sectores señalados en las letras A), B), G), O) y P) y Policía Local, (...) podrán disponer de una tasa adicional para estabilización de empleo temporal que incluirá hasta el 90 por ciento de las plazas que, estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2016.

• Las ofertas de empleo que articulen estos procesos de estabilización, deberán aprobarse y publicarse en los respectivos Diarios Oficiales en los ejercicios 2017 a 2019 y serán coordinados por los Departamentos ministeriales competentes.

• La tasa de cobertura temporal en cada ámbito deberá situarse al final del período por debajo del 8 por ciento.

• La articulación de estos procesos selectivos que, en todo caso, garantizará el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito, capacidad y publicidad, podrá ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales, pudiendo articularse medidas que posibiliten una coordinación entre las diferentes Administraciones en el desarrollo de los mismos.

• De la resolución de estos procesos no podrá derivarse, en ningún caso, incremento de gasto ni de efectivos, debiendo ofertarse en estos procesos, necesariamente, plazas de naturaleza estructural que se encuentren desempeñadas por personal con vinculación temporal.

• Con el fin de permitir el seguimiento de la oferta, las Comunidades Autónomas deberán certificar al Ministerio de Hacienda y Función Pública, a través de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, el número de plazas ocupadas de forma temporal existentes en cada uno de los ámbitos afectados…”.

Por otro lado, la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 -LPGE 2018-, estableció en el art. 19.Uno.9 lo siguiente:

• “Además de lo establecido en el artículo 19.uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2017 en los siguientes sectores y colectivos: personal de los servicios de administración y servicios generales, de investigación, de salud pública e inspección médica así como otros servicios públicos. En las Universidades Públicas, sólo estará incluido el personal de administración y servicios.

• Las ofertas de empleo que articulen estos procesos de estabilización, deberán aprobarse y publicarse en los respectivos Diarios Oficiales en los ejercicios 2018 a 2020 y serán coordinados por los Departamentos ministeriales competentes.”

A diferencia de las OEP que podíamos denominar ordinarias (vinculadas a la TRE), los preceptos transcritos se refieren a unas tasas adicionales para la OEP, que ya no están vinculadas a unos porcentajes de la TRE, sino a unos porcentajes de las plazas vacantes, dotadas presupuestariamente y que llevan un número mínimo de años ocupadas de forma temporal o interina, cuya incorporación a la OEP estaría autorizada durante este ejercicio 2021.

Respecto a la posibilidad de acudir al procedimiento de consolidación de empleo temporal previsto en la Disp. Trans. 4ª TREBEP, debemos recordar que el art. 19.Uno.6 LPGE 2017 señaló que:

• “Además de lo previsto en los párrafos anteriores, las administraciones públicas, podrán disponer en los ejercicios 2017 a 2019 de una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal de aquellas plazas que, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, estén dotadas presupuestariamente y, desde una fecha anterior al 1 de enero de 2005, hayan venido estando ocupadas ininterrumpidamente de forma temporal. A estas convocatorias les será de aplicación lo previsto en el apartado tercero de la citada disposición transitoria.”

En relación a esta cuestión recomendamos la lectura, entre otras, de la consulta “Consolidación de empleo temporal municipal: ¿computa para la tasa de reposición de efectivos?”.

Tal y como hemos indicado, la habilitación temporal para la ejecución de los procesos de estabilización de empleo temporal previstos en el art. 19.Uno.6 LPGE 2017 (incluyendo los procesos de consolidación del TREBEP) y en el art. 19.Uno.9 LPGE 2018, se entiende prorrogada excepcionalmente durante este ejercicio 2021, desconociendo si la regulación presupuestaria estatal para los sucesivos años mantendrá la opción de incorporar en las OEP dichos procedimientos.

De la regulación de la normativa presupuestaria analizada se deriva una voluntad del legislador de poner límite temporal a los procesos de estabilización/consolidación de empleo temporal, por lo que debemos manifestar nuestras cautelas en el sentido de considerar viables dichos procesos más allá del año 2021, si bien es cierto que, no constando previsión expresa al respecto, especialmente en relación a los procesos de consolidación de la Disp. Trans. 4ª TREBEP, cabría esperar una modificación o derogación expresa de la mencionada disposición, debiendo tener presente que el propio TC ha subrayado el carácter excepcional y singular de los procedimientos de consolidación (entre otras, Sentencia del TC de 1 de marzo de 2012), naturaleza extraordinaria que postula una interpretación restrictiva en aquellas cuestiones que puedan propiciar la extensión, generalización o intensificación de cauce tan singular de acceso a la función pública. De lo contrario cabría entender vigente, en buena lógica, una previsión del TREBEP como la Disp. Trans. 4ª, que habilitaría la convocatoria de dichos procesos más allá del año 2021.

En consecuencia, pese que el TREBEP no contiene límite alguno respecto a los procedimientos de consolidación de la Disp. Trans. 4ª TREBEP, entendemos que dichos procesos tendrían actualmente la limitación temporal en cuanto a su aprobación y publicación el 31 de diciembre de 2021, por lo que deberemos estar a lo fijado en futuras leyes o normas de ámbito presupuestario sobre la materia.

Respecto a los procesos de estabilización de empleo temporal de plazas ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2017 (art. 19.Uno.9 LPGE 2018), entendemos que la tasa de reposición permitida sería igualmente del 100%.

Finalmente, recomendamos la lectura de las consultas siguientes:

• - Posibilidad de efectuar proceso de consolidación de empleo temporal en 2019 respecto a personal laboral indefinido no fijo no declarado como tal por sentencia judicial.

• - ¿Es posible iniciar proceso de consolidación del empleo en la OEP de 2020 careciendo de tasa de reposición?

• - Funcionarización de personal laboral fijo y consolidación de empleo temporal: cómputo del tiempo de servicio para la aplicación de las DT 2ª y 4ª TREBEP.

• - Consolidación de plazas de indefinidos no fijos previas a 2005: opciones del Ayuntamiento conforme al TREBEP y las LPGE que autorizan los casos reconocidos por sentencia judicial.

• - Cálculo de la tasa adicional en los Ayuntamientos en virtud de la LPGE 2018.

• - LPGE 2018. Cálculo de la tasa de reposición de efectivos. Estabilización de empleo temporal. Situación de los indefinidos no fijos.

Conclusiones

1ª. La habilitación temporal para la ejecución de los procesos de estabilización de empleo temporal previstos en el art. 19.Uno.6 LPGE 2017 (incluyendo los procesos de consolidación del TREBEP) y en el art. 19.Uno.9 LPGE 2018 se entiende prorrogada excepcionalmente durante este ejercicio 2021, desconociendo si la regulación presupuestaria estatal para los sucesivos años mantendrá la opción de incorporar en las OEP dichos procedimientos.

2ª. De la regulación de la normativa presupuestaria analizada se deriva una voluntad del legislador de poner límite temporal a los procesos de estabilización/consolidación de empleo temporal, por lo que debemos manifestar nuestras cautelas en el sentido de considerar viables dichos procesos más allá del año 2021, si bien es cierto que, no constando previsión expresa al respecto, especialmente en relación a los procesos de consolidación de la Disp. Trans. 4ª TREBEP, cabría esperar una modificación o derogación expresa de la mencionada disposición (dado su carácter excepcional y singular), puesto que de lo contrario cabría entender vigente, en buena lógica, una previsión del TREBEP como la Disp. Trans. 4ª, que habilitaría la convocatoria de dichos procesos.

3ª. Respecto a los procesos de estabilización de empleo temporal de plazas ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2017 (art. 19.Uno.9 LPGE 2018), entendemos que la tasa de reposición permitida sería igualmente del 100%.