¿Es posible la aprobación por silencio administrativo del presupuesto municipal?

Planteamiento

El pleno del ayuntamiento aprobó inicialmente el presupuesto general. Durante el plazo de exposición pública se han presentado reclamaciones por parte de dos concejales de dos grupos municipales distintos, por un incremento injustificado de ingresos en un más de un 12% con respecto al año anterior.

Las reclamaciones se han basado en el motivo indicado en el art.170.2.c), dado que en la documentación del presupuesto no consta informe económico-financiero del modo de cálculo de los ingresos, habiendo asimismo indicado en su informe la intervención que el presupuesto incumple el principio de estabilidad en un 7,19%.

La alcaldía indica que en su memoria ya explicó que los ingresos subirían en un altísimo porcentaje, pero en ningún caso acreditó ninguna causa objetiva para dicha subida, habiendo incluso incrementado en un alto porcentaje tributos que no han sido objeto ni de modificación, ni de cambio alguno y que no se vieron afectados ni tan siquiera por la situación COVID-19. La alcaldía se niega a admitir dichas reclamaciones al considerarlas infundadas, por lo que ordena que, una vez finalizado el plazo de un mes para la resolución de las reclamaciones, se proceda a aprobar definitivamente el presupuesto por silencio negativo, indicando que emitirá una resolución en la que se indique dichas circunstancias, dado que se niega a llevarlo a su aprobación plenaria y manifiesta su negativa a tan siquiera se informe por la secretaría y la intervención las reclamaciones planteadas y se contesten las mismas.

Si bien el silencio administrativo debe contemplarse para cualquier procedimiento, incluido la aprobación de presupuestos, ¿es posible la aprobación por silencio administrativo incumpliendo la obligación de resolver? ¿Qué consecuencias se pueden derivar de tal incumplimiento?

Dado que corresponde informar, tanto a la secretaría como a la intervención, las reclamaciones formuladas, al no haber una orden del alcalde indicando que se así se haga y si haber una negativa verbal, ¿se debe emitir informe sobre el fondo del asunto? Dado el modo de aprobación, ¿es posible la emisión de un decreto declarando la aprobación por silencio? En caso afirmativo, ¿qué actuaciones deben realizar la secretaría y la intervención?

Finalmente, en caso de que se aprobara de tal manera, ¿es necesario nueva publicación en el BOP?

Respuesta

Como hemos indicado en anteriores consultas, ni todos están legitimados para efectuar alegaciones al presupuesto municipal inicialmente aprobado, ni se puede alegar por cualquier motivo. Sino que sólo están legitimados quienes figuran en la Ley y por los motivos que en la misma se mencionan, siendo éstos numerus clausus. En este sentido, recomendamos la lectura de las siguientes consultas:

• - ¿Pueden los concejales del ayuntamiento y un sindicato interponer reclamaciones contra el presupuesto municipal?

• - Alegaciones contra el presupuesto municipal: ¿cabe admitir las presentadas por un concejal en calidad de vecino?

El art. 170.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que a los efectos de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, tendrán la consideración de interesados:

• a) Los habitantes en el territorio de la respectiva entidad local.

• b) Los que resulten directamente afectados, aunque no habiten en el territorio de la entidad local.

• c) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, sindicatos, asociaciones y demás entidades legalmente constituidas para velar por intereses profesionales o económicos y vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios.

Añadiendo el apartado 2 del citado art. 170 TRLHRL que únicamente podrán entablarse reclamaciones contra el presupuesto:

• a) Por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta ley.

• b) Por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo.

• c) Por ser de manifiesta insuficiencia los ingresos con relación a los gastos presupuestados o bien de estos respecto a las necesidades para las que esté previsto.

Como dice la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Aragón, en sentencia de 1/02/2021, tanto la legitimación activa como las causas por las que se pueden impugnar los presupuestos municipales están estrictamente tasadas.

Entendemos que la reclamación es correcta, porque no es suficiente realizar una previsión de los ingresos, sino que estos se deben motivar y justificar adecuadamente, de tal manea que si no se motivan puede ser causa de reclamación contra el presupuesto municipal en base a lo dispuesto en el art. 170.2.c) TRLRHL, según el cual puede entablarse reclamaciones contra el presupuesto municipal por ser de manifiesta insuficiencia los ingresos con relación a los gastos presupuestados o bien de estos respecto a las necesidades para las que esté previsto.

Por otra parte, una vez planteadas las reclamaciones contra el presupuesto municipal, tal y como indica el art. 20.1 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, el presupuesto se considerará definitivamente aprobado si durante el citado período no se hubiesen presentado reclamaciones; en caso contrario, el pleno dispondrá de un plazo de un mes para resolverlas.

Existe pues la obligación de que sea el pleno de la corporación quien resuelva sobre las reclamaciones formuladas, sin que pueda entenderse aprobado definitivamente el presupuesto si se presentan reclamaciones.

No compartimos el criterio de la entidad consultante respecto al silencio administrativo, porque éste opera respecto de los actos administrativos y la aprobación del presupuesto municipal tiene carácter de acto reglamentario y no de acto administrativo.

Tanto por su aprobación como por su contenido, la inmensa mayoría de la doctrina y de la jurisprudencia coinciden en que el presupuesto tiene carácter normativo, se trata de una disposición de carácter general, de naturaleza reglamentaria.

En numerosas consultas se menciona el carácter reglamentario del presupuesto municipal:

• - Posibilidad de incluir en las bases de ejecución del Presupuesto la asignación en concepto de contribución de Planes de Pensiones a favor del personal funcionario.

• - Publicación de modificaciones de crédito y documentación de expedientes a la luz de la Ley 39/2015.

• - Canarias. ¿La cuantía a abonar por servicios extraordinarios debe ser objeto de negociación colectiva? ¿Se debe establecer en las bases de ejecución del Presupuesto o en el Pacto o Acuerdo de funcionarios?

• - Cobro de asistencias por los Concejales por ser miembros de Comisiones de control. Ejecutividad de los acuerdos.

Asimismo, el TSJ de Galicia de 6 de julio de 2011 menciona el carácter de la naturaleza normativa o reglamentaria del presupuesto municipal. Y la Sentencia del TS de 8 de octubre de 2014, también afirma la naturaleza reglamentaria del presupuesto municipal.

De igual modo, la Sentencia del TS de 22 de junio de 2015 afirma que un acuerdo plenario de modificación presupuestaria participa de la naturaleza reglamentaria de los presupuestos municipales. Y la sentencia del TS de 28 de febrero de 1996 afirma que el presupuesto municipal puede considerarse como una disposición general.

En consecuencia, nuestra conclusión es clara y coincidente con la jurisprudencia: el presupuesto municipal es una disposición de carácter general que goza de naturaleza reglamentaria, por eso no caben los recursos administrativos (el de reposición), debiéndose interponer recurso ante la jurisdicción contencioso administrativa, concretamente ante el Tribunal Superior de Justicia, tal y como se desprende del art.10.1.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por lo que no es posible en ningún caso su aprobación por silencio administrativo.

Si, como se indica en la consulta, el alcalde dicta un decreto para aprobar definitivamente el presupuesto por silencio negativo, este será nulo de pleno derecho, porque se habrá dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (art.47.1.e LPACAP) y porque se dicta por órgano manifiestamente incompetente en relación con la materia (art.47.1.b LPACAP), dado que es competencia del pleno de la corporación.

Respecto a la emisión de los informes por parte de la secretaría y de la intervención municipal, cabe señalar que en la medida en que la intervención municipal tiene que emitir informe sobre el presupuesto, a nuestro juicio, comprende también informar sobre las reclamaciones que se efectúen contra el mismo en la fase de exposición pública.

Recordemos que el art. 4.b.2º del RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, claramente establece como funciones de la intervención municipal la de informar los proyectos de presupuestos y de los expedientes de modificación de estos. En el mismo sentido se manifiesta el art. 168.4 TRLRHL.

En el caso de que, por la naturaleza de la reclamación que se haya efectuado, se requiera un informe del servicio jurídico, recordemos que forma parte de las funciones de la intervención municipal solicitar de quien corresponda (en este caso de la secretaría municipal), cuando la naturaleza del acto, documento o expediente que deba ser intervenido lo requiera, los informes técnicos y asesoramientos que estimen necesarios (art.222 TRLRHL).

Respecto del informe de la secretaría municipal, no se exige expresamente que informe sobre el presupuesto ni sobre las reclamaciones que se efectúen, por lo que sólo estará obligada a emitir informe cuando lo ordene el alcalde o lo solicite un tercio de miembros de la corporación con antelación suficiente a la celebración de la sesión en la que se trate el asunto (art.3.3.a RD 128/2018), sin perjuicio de que – como hemos dicho – lo solicite la Intervención Municipal en sus funciones de control interno.

Por último, en relación a la publicación en el BOP, este es un requisito imprescindible para la entrada en vigor del presupuesto municipal, por exigirlo así el art. 169.3 TRLRHL, según el cual el presupuesto general, definitivamente aprobado, será insertado en el boletín oficial de la corporación, si lo tuviera, y, resumido por capítulos de cada uno de los presupuestos que lo integran, en el de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial

No obstante, a nuestro juicio, la publicación en el BOP no sana el vicio de nulidad por la aprobación del presupuesto por silencio administrativo mediante decreto.

Conclusiones

1ª. No es posible aprobar el presupuesto municipal por silencio administrativo.

2ª. En el caso de que se presenten reclamaciones, es imprescindible que el pleno de la corporación apruebe definitivamente el presupuesto municipal.

3ª. Las consecuencias de la aprobación definitiva por silencio administrativo es la nulidad de pleno derecho del presupuesto municipal.

4ª. A nuestro juicio la intervención municipal está obligada a emitir informe al presupuesto municipal y, si por el contenido de las reclamaciones procede, también debe informar estas.

5ª. No es posible la emisión de un decreto declarando la aprobación por silencio administrativo

6ª. La publicación en el BOP no sana el vicio de nulidad por la aprobación del presupuesto por silencio administrativo mediante decreto.