¿Es posible la aprobación inicial de ordenanzas municipales durante el estado de alarma por coronavirus si se anuncia que el trámite de información pública comienza al finalizar tal estado?

Planteamiento

Ante el estado de alarma decretado por el COVID-19, ¿procede que el Pleno del Ayuntamiento adopte un acuerdo de aprobación inicial de una Ordenanza reguladora de un servicio municipal si en el anuncio de apertura del trámite de exposición pública se indica que éste comenzará una vez finalice el estado de alarma?

Respuesta

En materia de suspensión de plazos, el RD 465/2020, de 17 de marzo, operó una importante modificación en la Disp. Adic. 3ª del RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, de forma que la misma queda redactada de la siguiente forma:

• “1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.

• 2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

• 3. No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.

• 4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.

• 5. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social.

• 6. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias.”

Dicha previsión se entiende realizada sin perjuicio de lo dispuesto en el ámbito tributario y en el ámbito de las subvenciones, a las que se refieren los arts. 53 y 54 del RD-Ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

Vemos, pues, que la regla general de la suspensión de plazos es que la misma se aplica a la totalidad de procedimientos, si bien los supuestos en los que no se aplica dicha suspensión son los previstos expresamente en la Disp. Adic. 3ª RD 463/2020 y en los artículos arriba citados.

En ese sentido, el espíritu de la norma parte de que se realiza una actividad administrativa mínima que está vinculada con lo indispensable para actuar durante el estado de alarma, no para mantener el ritmo de actuación de una Administración, por cuanto carece de sentido que el marco normativo vigente parta de la necesidad de limitar la movilidad de los ciudadanos y de la actividad productiva no esencial y que las Administraciones sigan con su actividad diaria.

En línea con lo expuesto, la suspensión de plazos afecta a los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas y a los plazos que estén disponibles para los interesados; esto es, afecta a plazos para resolver, notificar, plazos de instrucción, ordenación y resolución, así como para interponer recursos en vía administrativa.

Asimismo, la suspensión afecta a los plazos del procedimiento de aprobación de disposiciones de carácter general y de emisión de actos administrativos.

Por tanto, si se levanta la suspensión mediante acto administrativo expreso por parte del órgano competente en el que se motive la necesidad de acordar la tramitación del procedimiento, dicho levantamiento afecta a la totalidad de trámites del procedimiento en vía administrativa, no a los que decida la Administración; esto es, si el Ayuntamiento logra justificar que debe iniciar la tramitación de una Ordenanza reguladora de un servicio motivando que dicha tramitación se ampara en la previsión del apartado 4º de la Disp. Adic. 3ª RD 463/2020 (entendemos que se vincularía al funcionamiento básico de un servicio), no debería postergar el trámite de información pública al momento posterior a que se levante el estado de alarma.

Dicha afirmación se entiende fácilmente argumentable, por cuanto si la Administración puede esperarse a realizar el trámite de información pública, entonces, en realidad, no necesita con carácter urgente tramitar dicho procedimiento, por lo que, en puridad, debería esperarse a que finalizara el estado de alarma dictado por el Gobierno de la Nación para llevar a cabo la aprobación de dicha Ordenanza.

Insistimos, pues, en que para llevar a cabo la tramitación de un procedimiento administrativo debe acordarse de forma justificada levantar la suspensión de plazos en el procedimiento, suspensión que opera respecto a la totalidad de trámites en vía administrativa y que se levantará en su totalidad, de forma que si la Administración no sometiera a información pública durante el estado de alarma la aprobación inicial de una Ordenanza respecto de la cual ha acordado que era necesaria su tramitación, por una parte se demuestra que no era necesario tramitar dicho procedimiento y, por otro lado, iría en contra de sus propios actos.

Ahora bien, la consulta parte de que se realice el trámite de información pública pero que en el anuncio se señale que dicho plazo se iniciará una vez finalice el estado de alarma, lo que, en nuestra opinión, es la misma situación que la anteriormente descrita, ya que, pura y llanamente, lo que reconoce la Administración con dicha actuación es que podía haberse esperado a finalizar el estado de alarma para llevar a cabo la aprobación inicial.

En definitiva, no se trata de ir ganando tiempo para tramitar procedimientos, sino que la Administración debe limitarse durante este tiempo a la realización de actos relacionados con la actividad mínima e indispensable vinculada con el estado de alarma.

Se recuerda, pues, que durante el estado de alarma los plazos están suspendidos con carácter general y la Administración debe verse relegada a los trámites indispensables que pueda realizar, previo acuerdo debidamente motivado de levantar la suspensión de plazos en los términos de la Disp. Adic. 3ª RD 463/2020.

Conclusiones

1ª. El espíritu de la norma parte de que se realiza una actividad administrativa mínima que está vinculada con lo indispensable para actuar durante el estado de alarma, no para mantener el ritmo de actuación de una Administración, por cuanto carece de sentido que el marco normativo vigente parta de la necesidad de limitar la movilidad de los ciudadanos y de la actividad productiva no esencial y que las Administraciones sigan con su actividad diaria.

2ª. A tal efecto, la suspensión afecta a los plazos del procedimiento de aprobación de disposiciones de carácter general y de emisión de actos administrativos.

3ª. Si se levanta la suspensión mediante acto administrativo expreso por parte del órgano competente en el que se motive la necesidad de acordar la tramitación del procedimiento, dicho levantamiento afecta a la totalidad de trámites del procedimiento en vía administrativa, no a los que decida la Administración.

4ª. Si el Ayuntamiento logra justificar que debe iniciar la tramitación de una Ordenanza reguladora de un servicio porque motiva que dicha tramitación se ampara en la previsión del apartado 4º de la Disp. Adic. 3ª RD 463/2020 (entendemos que se vincularía al funcionamiento básico de un servicio, a falta de datos puestos a nuestra disposición), no debería postergar el trámite de información pública al momento posterior a que se levante el estado de alarma. Así, el hecho de realizar el trámite de información pública pero señalando en el anuncio que dicho plazo se iniciará una vez finalice el estado de alarma, lo que indica, en nuestra opinión, es que la Administración podía haberse esperado a finalizar el estado de alarma para llevar a cabo la aprobación inicial.

5ª. Si la Administración puede esperarse a realizar el trámite de información pública, a nuestro jucio, es que no necesita con carácter urgente tramitar dicho procedimiento, por lo que debería esperarse a que finalizara el estado de alarma dictado por el Gobierno de la Nación para llevar a cabo la aprobación de dicha Ordenanza y proseguir con los trámites establecidos.