¿Es posible la aplicación retroactiva de acuerdos económicos y sociales que implican incrementos retributivos de empleados municipales?

Planteamiento

En el año 2018 se iniciaron las negociaciones para aprobar un acuerdo económico y social de los empleados municipales (nunca se ha tenido un acuerdo de este tipo). Por una serie de circunstancias, entre ellas que la plaza de Secretaría-Intervención estuvo sin cubrir hasta hace unos pocos meses, el acuerdo no fue aprobado por el Pleno (pese a que la Mesa Negociadora había acordado un texto definitivo del acuerdo).

Se han retomado los trabajos para la aprobación del acuerdo por el Pleno municipal y se propone incluir en él una cláusula de retroactividad a la fecha del 01/01/2019 (que es la que se preveía como entrada en vigor del acuerdo si el expediente se hubiera tramitado sin problemas durante el año 2018).

¿Es posible la admisión de esa cláusula que retrotrae los efectos (incluidos los retributivos) a un ejercicio anterior al actual?

Respuesta

La aplicación retroactiva de incrementos retributivos siempre tiene como límites los que en cada ejercicio establecen las respectivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado -LPGE-. Desde hace años las normas respecto a la limitación del incremento de retribuciones al personal al servicio de la Administración Pública (donde se incluyen las Entidades Locales) plantean unas características comunes:

• 1º.- Se prohíben los incrementos retributivos superiores a los previstos en las respectivas LPGE. Y este límite es aplicable tanto a los funcionarios como al personal laboral.

• 2º.- Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los fijados en cada LPGE son inaplicables.

• 3º.- Estos límites se excepcionan para las adecuaciones retributivas singulares y excepcionales para determinados puestos de trabajo.

• 4º.- Los preceptos que regulan estas limitaciones son básicos y, por tanto, de aplicación general.

Así, respecto al año 2018, el art. 18 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 -LPGE 2018-, en lo que aquí interesa, disponía lo siguiente:

• “Dos. En el año 2018, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 1,5 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2017, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.

• (…) Cuatro. La masa salarial del personal laboral, que se incrementará en el porcentaje máximo previsto en el apartado dos de este artículo, está integrada por el conjunto de las retribuciones salariales y extrasalariales y los gastos de acción social devengados por dicho personal en el año anterior, en términos de homogeneidad para los dos períodos objeto de comparación.

• (…) Siete. Lo dispuesto en los apartados anteriores debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo.

• Ocho. Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los fijados en el apartado dos deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables las cláusulas que se opongan al mismo.

• (…) Once. Este artículo tiene carácter básico y se dicta al amparo de los artículos 149.1.13.ª y 156.1 de la Constitución. Además, el apartado Tres se dicta en aplicación de lo dispuesto en el artículo 29 del EBEP.”

Para el año 2019, el art. 3 del RD-ley 24/2018, de 21 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público, señalaba que:

• “Dos. En el año 2019, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2,25 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2018, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo y sin considerar a tales efectos los gastos de acción social que, en términos globales, no podrán experimentar ningún incremento en 2019 respecto a los de 2018.

• (…) Cuatro. La masa salarial del personal laboral, que podrá incrementarse en el porcentaje máximo previsto en el apartado Dos de este artículo, en términos de homogeneidad para los dos períodos objeto de comparación, está integrada por el conjunto de las retribuciones salariales y extrasalariales devengadas por dicho personal en el año anterior, teniendo en cuenta el incremento anual consolidado del 1,75 por ciento autorizado para 2018.

• (…) Siete. Lo dispuesto en los apartados anteriores debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo.

• Ocho. Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los fijados en este artículo deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables las cláusulas que se opongan al mismo.

• (…) Once. Este artículo tiene carácter básico y se dicta al amparo de los artículos 149.1.13.ª y 156.1 de la Constitución. Además, el apartado Tres se dicta en aplicación de lo dispuesto en el artículo 29 del EBEP.”

Estos preceptos y la excepción que establece la norma han sido tratadas en diversos ámbitos en otras consultas, como las siguientes, a las que nos remitimos:

• - Incidencia de la valoración de ciertos puestos de trabajo en el límite del incremento de retribuciones prevista en la LPGE.

• - Aprobación de RPT por vez primera en el ayuntamiento: posibilidad de efectuar adecuaciones retributivas imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo.

• - Posibilidad de aprobar RPT municipal aunque el incremento retributivo supere el límite fijado por la LPGE 2016.

• - Valoración de los puestos de trabajo al elaborar una RPT por primera vez: adecuación retributiva de carácter singular y excepcional, superior a los límites fijados en la LPGE 2016.

En ellas se ha considerado básicamente que las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, no están sujetas a la limitación establecida en el apartado Dos del art. 19 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016 -LPGE 2016-, siempre que traigan causa de una correcta valoración de los puestos de trabajo nunca realizada anteriormente, o por razones de creación de nuevos puestos o modificación sustancial de los preexistentes realizada mediante la aplicación de conocimientos científicos o prácticos que busquen la objetiva adecuación entre el contenido del puesto y su compensación económica y teniendo en cuenta que, de conformidad con lo previsto en el art. 4 del RD 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de Administración Local, para la Catalogación de los Puestos de trabajo de una Entidad Local, en concordancia con lo dispuesto en el art. 74 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, es preceptiva su valoración previa, sobre la base de la determinación objetiva de elementos legalmente evaluables, relacionados con las funciones, tareas y circunstancias particulares de cada puesto de trabajo, la Relación de Puestos de Trabajo -RPT-, así aprobada -con la prudencia que merece este asunto-, no tiene por qué estar sujeta a la limitación de las retribuciones de los funcionarios públicos.

Aunque el tema no es pacífico, lo que es cierto es que los elementos de comparación deben ser homogéneos y un Presupuesto debe ser comparable en relación con el del ejercicio siguiente, por lo que deben compararse los mismos elementos de puestos de trabajos, personas y antigüedad.

También hay que tener en cuenta que la Sentencia del TS de 20 de mayo de 2011, señala que el documento que tiene que respetar los criterios del límite del incremento de retribuciones es el Presupuesto municipal y no otro documento. De tal manera que la RPT (y, lógicamente -añadimos nosotros- también la valoración de puestos de trabajo) no tiene necesariamente que ser contraria a estas previsiones presupuestarias, pues la limitación va referida a los Presupuestos municipales.

El Alto Tribunal añade que la doctrina de la Sentencia del TS de 14 de julio de 2008, contempla también el caso de que la RPT contenga plazas que se han de convocar, y que necesariamente no se convoquen en el ejercicio en que se aprueba la RPT; por ello dice que el acuerdo aprobando la RPT no infringe la LPGE sobre el límite de incremento retributivo, y lo procedente es que se impugne el acuerdo que apruebe los Presupuestos municipales y no el acuerdo que apruebe la RPT, pues es el acuerdo que aprueba los Presupuestos el que puede infringir el tope o límite de aumento de las retribuciones, y no el que aprueba la RPT.

El hecho de que la RPT sea parte de la documentación acompañada a los Presupuestos del Ayuntamiento, no basta para negar la distinta realidad jurídica de esa relación y los presupuestos mismos, que es la tesis de la que parte la Sentencia recurrida y la de este Tribunal, cuya doctrina aquella siguió.

De tal manera que los incrementos generales que se establezcan en los acuerdos, en la medida que superen los incrementos previstos en las respectivas LPGE, devienen inaplicables, por lo que no sería legal el efecto retroactivo del acuerdo en la medida que las retribuciones superen los porcentajes correspondientes.

Conclusiones

1ª. No se pueden adoptar acuerdos de incrementos retributivos con carácter general superiores a los previstos en las normas que regulan las retribuciones del personal al servicio de la Administración Pública.

2ª. Los acuerdos que infrinjan la normativa en materia de retribuciones devienen inaplicables.

3ª. No obstante, las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, efectuadas a través de la RPT, no están sujetas a la limitaciones establecidas.

4ª. A nuestro juicio, no es posible la admisión de una cláusula que retrotrae los efectos retributivos a un ejercicio anterior al actual en la medida de que con este acuerdo supongan incrementos retributivos superiores a los previstos en la normativa vigente para cada ejercicio.