Planteamiento
Por el sr. alcalde -dada la antigüedad de las actuales tarifas- se pretende modificar la vigente ordenanza fiscal reguladora de la tasa por suministro de agua potable y con ello introducir dos aspectos a considerar: por un lado, recoger en dicha ordenanza una cláusula de actualización automática de las tarifas según el incremento anual del IPC y por otra aplicar dicha modificación con efectos del 1 de enero de 2024
Se plantean al respecto algunas dudas por parte de esta secretaría-intervención, que se someten a la consideración de esa editorial:
1ª. ¿Es viable legalmente introducir esa cláusula automática de actualización de las tarifas según el IPC anual o se entiende que se estaría burlando el procedimiento de modificación de la ordenanza conforme a lo dispuesto en la ley de haciendas locales?
2ª. Al día de la fecha se ha puesto al cobro el padrón del 3º trimestre del año 2023, sería viable la puesta al cobro del padrón del 4º trimestre de 2023 con arreglo a las nuevas tarifas que se aprueben y, en caso contrario, las del 1º Trimestre de 2024?
Respuesta
En primer lugar, cabe señalar que tanto en las tasas como en los precios públicos el importe de las tarifas tienen que venir justificadas por el coste de los respectivos servicios, lo que se tiene que acreditar en el expediente mediante el informe correspondiente.
Así, respecto de las tasas, el art. 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992), dispone que:
- “los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo.”
En consecuencia, no es posible establecer una tarifa en las tasas si no va acompañado de un informe técnico económico que se incorpore al expediente, lo que obliga necesariamente a la modificación de la ordenanza fiscal de conformidad con el procedimiento establecido en el art.17 TRLRHL.
Por otra parte, entendemos que el IPC no puede ser un criterio de referencia para la revisión de las tarifas por cuanto el propio Preámbulo de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía español, entiende que:
- “la indexación es una práctica que permite modificar los valores monetarios de las variables económicas, de acuerdo con la variación de un índice de precios a lo largo de un período. La indexación con base en índices generales, como el Índice de Precios de Consumo (IPC), aunque es una convención ampliamente extendida, no necesariamente está justificada, ni produce beneficios para el conjunto de una economía desarrollada como la española.
- La práctica indexadora tiende a ser más generalizada en economías donde la inestabilidad macroeconómica, en particular una elevada inflación, erosiona el poder adquisitivo de los valores monetarios, de forma que se recurre a referenciar la evolución en el tiempo de tales valores a índices de precios como mecanismo de defensa.
- Sin embargo, tal mecanismo genera efectos perversos. La indexación está en el origen de los denominados «efectos de segunda ronda». Cuando el precio de un bien o servicio aumenta, los índices de precios como el IPC suben, y esto supone un aumento automático en el precio de otros bienes simplemente porque están indexados a este índice. Ocurre así que un aumento del precio del petróleo o de un alimento encarece, debido a su impacto en el IPC, el precio de bienes cuyos costes de producción no tienen una conexión directa con esos dos bienes.”
Por eso el art. 4.1 Ley 2/2015, dispone que:
- “los valores monetarios referidos en el artículo 3.1.a) no podrán ser objeto de revisión periódica y predeterminada en función de precios, índices de precios o fórmulas que los contenga.”
También se debe tener en cuenta que en el caso del suministro del agua potable, se trata de un precio autorizado, por lo que su aprobación y modificación debe seguir los trámites previstos en la legislación vigente.
El art. 8 bis del Decreto 3477/1974, de 20 de diciembre, por el que se desarrolla el Decreto-ley 6/1974, de 27 de noviembre, y se adaptan a las actuales circunstancias las Normas complementarias en materia de política de precios, precepto introducido por el RD 2225/1977, de 5 de agosto, por el que se modifica el Decreto 3477/1974, de 20 de diciembre, en lo relativo a las autorizaciones de aumento de tarifas de servicios de competencia local, lo que ocurre es que se trata de competencias transferidas a las CCAA, por lo que tiene preferencia la legislación de éstas. Contemplándose en el Anexo II del RD-Ley 7/1996, de 7 de junio, sobre Medidas Urgentes de carácter Fiscal y de Fomento y Liberalización de la Actividad Económica, como precios autorizados de ámbito autonómico menciona, entre otros, el de abastecimiento de agua a las poblaciones.
En Galicia, la comisión de precios, incardinada en la consellería de economía, industria e innovación, se regula mediante Decreto 106/1984, de 24 de mayo.
Por último, la tarifa correspondiente se aplicará a partir de su aprobación o autorización por la comisión de precios de Galicia, no pudiendo tener carácter retroactivo.
Respecto a la aplicación retroactiva de las ordenanzas fiscales también nos hemos posicionado en consultas como las que a continuación se relacionan:
- ¿Puede las ordenanzas fiscales aplicarse retroactivamente a hechos imponibles consumados?
- ¿Es posible la reducción en un 90% de la tasa por utilización del dominio público local y su aplicación con efectos retroactivos?
- Navarra. Distinción entre tributos de devengo periódico y de devengo instantáneo. Irretroactividad de las ordenanzas fiscales
- Modificación de Ordenanza fiscal del IBI con posterioridad al 1 de enero de 2020: ¿cabe aplicar las nuevas bonificaciones a las liquidaciones del ejercicio 2020?
- Tasa de basuras: irretroactividad de la modificación de la Ordenanza fiscal y posible reducción o supresión de cuota por no prestación del servicio con motivo del estado de alarma por coronavirus
- Aplicación de bonificación por domiciliación de tributos locales, irretroactividad de Ordenanzas fiscales y devolución de tasas por no prestación de servicios durante el estado de alarma por coronavirus
- ¿Es posible fijar en Ordenanza la reducción del tipo impositivo del IIVTNU con efectos retroactivos?
- ¿Puede el Ayuntamiento vincular la cuantificación de la tasa por entrada de vehículos a través de las aceras al valor catastral del inmueble afectado? ¿Cabe derogar la Ordenanza fiscal con efectos retroactivos?
- Posible retroactividad favorable de ayudas concedidas por el Ayuntamiento para fomento de la natalidad
En dichas consultas, venimos a concluir que las ordenanzas fiscales no pueden aplicarse a hechos imponibles ya devengados y consumados, por lo que no pueden tener efectos retroactivos.
En ellas que decíamos que, en principio, la irretroactividad de las normas sólo se predica de aquellas que son desfavorable, porque el art. 9.3 de la Constitución -CE-, prohíbe la “irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.”
Sin embargo, el TS es contundente respecto a la irretroactividad de las ordenanzas fiscales en Sentencia de 16 de julio de 1993 (EDJ 1993/7238), cuyos argumentos se recogen en la Sentencia del TSJ Andalucía de 2 de diciembre de 2009 (EDJ 2009/409328), en la que señala que:
- “1.- A efectos decisorios del problema planteado, es de significar, que la Ley de Bases 7/85, de 2 de abril, en su artículo 70.2, subordina la entrada en vigor de la ordenanza a la publicación de la misma en el Boletín Oficial de la Provincia, al decir que: "no entrará en vigor hasta que se haya publicado íntegramente su texto, y haya, además transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 de tal Ley", pronunciándose en el mismo sentido el artículo 190.1 y 2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, al preceptuar, que : 1) "Los acuerdos definitivos de imposición de tributos y las correspondientes ordenanzas reguladoras, así como sus modificaciones, se publicarán íntegramente en el Boletín Oficial de la Provincia", y 2) "De los expresados acuerdos y ordenanzas se remitirá copia a la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma, dentro de los treinta días siguientes a su aprobación, y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado íntegramente su texto conforme a lo previsto en el apartado anterior y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril", preceptos que no solamente no establecen la posibilidad de retroactividad de las Ordenanzas Fiscales que se dicten a su amparo, sino que mas bien se pronuncian del modo mas terminante por la no retroactividad, al establecer que "no entrarán en vigor hasta que se haya publicado íntegramente su texto y haya además transcurrido el plazo . . . ", por lo que entender que una ordenanza fiscal sometida a esta normativa, puede tener efectos retroactivos, es como manifiesta la parte apelante, establecer retroacción no solamente sin una norma legal que expresamente la establezca, sino presumiéndola en contra de una norma de tal rango que, en definitiva, establece la no retroactividad, no pudiéndose olvidar tampoco que como se señala en la sentencia de 23 de mayo de 1989, la absoluta retroactividad seria un ataque al principio constitucional de seguridad jurídica . . . la que implica que el Juzgador en caso de duda "haya de decidirse por la no retroactividad siempre que de la norma no se infiera claramente lo contrario". (FJ 3º)
- 2.- Por otra parte, la naturaleza jurídica de la ordenanza, no es sino la propia de un acto normativo como la califica este Alto Tribunal en su sentencia de 25 de abril de 1986, cuando habla de actos administrativos generales o normativos, o el mismo artículo 106.2 de la Ley de Bases 7/85, de 2 de abril, al establecer que "la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria, se ejercerá a través de las ordenanzas fiscales reguladoras de los Tributos . . . ", y a estos actos normativos o reglamentarios, no le son aplicables las posibilidades de retroactividad que establece el artículo 45.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo que solo se refiere a los actos administrativos estricto sensu o propiamente dichos y no a los demás aspectos del actuar de la Administración, y así esta Sala en su sentencia de 13 de febrero de 1989, ha establecido, que "si bien la retroactividad puede ser establecida por una Ley, es más que dudoso que pueda hacerlo un reglamento . . . lo que obliga a concluir que la retroactividad queda excluida de la potestad reglamentaria de la Administración". (FJ 4º)
- 3.- Tampoco cabe la aplicación analógica del artículo 9 de nuestra Constitución, pues si bien es cierto, que este precepto establece la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, lo que hace pensar en la retroactividad de las normas favorables, ello es con los requisitos del artículo 2.3 del Código Civil, aparte que las normas fiscales no son sancionadoras como evidencia que si el anteproyecto de la Constitución Española, se refería a ellas, en su artículo 9.3 las distinguía de dichas normas sancionadoras y de las restrictivas, y al darse redacción definitiva en el texto constitucional, a dicho artículo, excluye expresamente aquella referencia que se hacía en el texto primitivo, por lo que es evidente que ni directamente, ni por aplicación a contrario sensu o por analogía, quepa que sin un texto legal que implícitamente al menos establezca la retroactividad, pueda aplicarse ésta.(FJ 5º)”
Esta posición ha sido ratificada, por ejemplo, en la Sentencia del TSJ Galicia de 15 de noviembre de 2019 (EDJ 2019/786487), al decir que:
- “no cabe obviar que el art. 107 de la LBRL establece: "1. Las Ordenanzas fiscales reguladoras de los tributos locales comenzarán a aplicarse en el momento de su publicación definitiva en el «Boletín Oficial» de la provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial , salvo que en las mismas se señale otra fecha." Tampoco es ocioso recordar que el art. 9.3 de la Constitución española establece que la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.”
Y también la DGT, en su informe de fecha 20 de mayo de 2020 (EDD 2020/13275), se pronuncia en el mismo sentido, al considerar que:
- “las normas a aplicar en la liquidación de un tributo son las normas que se encuentren vigentes en el momento del devengo de dicho tributo. Por tanto, la ordenanza fiscal a aplicar en una determinada liquidación debe haber sido publicada en el correspondiente Boletín Oficial con anterioridad al devengo del tributo, entendida dicha publicación como publicación íntegra y definitiva. En este sentido se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal Supremo (entre otras sentencias de 16 de julio de 1993, 15 de julio, 28 de octubre, 3 y 9 de noviembre de 1995, 20 de abril y 21 de octubre de 1996, 28 de enero de 1999 y 18 de octubre de 2001), al dejar sentado que “producida la vigencia de las Ordenanzas a partir de su publicación definitiva e íntegra, no cabe que las mismas gocen de virtualidad retroactiva y se aplique, en contra de los principios jurídicos más elementales, a unas situaciones –los devengos liquidatorios producidos con anterioridad a dicha fecha- cuyos hechos imponibles eran anteriores, ostensiblemente, a la citada fecha de publicación.”.
- Las normas tributarias, como regla general, no tienen efectos retroactivos. Las Leyes pueden, excepcionalmente, establecer la aplicación retroactiva de una norma tributaria. Es necesario que una norma con rango de Ley prevea y habilite para que una norma reglamentaria, en este caso, una ordenanza fiscal, tenga efectos retroactivos. Solo en la medida en que una norma con rango de Ley permita, para supuestos determinados, la aplicación anticipada de una figura tributaria, respecto de la fecha de publicación de la ordenanza reguladora, solo entonces podrá la Corporación Local, habilitada por dicha norma legal singular, acordarlo y hacerlo constar, así, en aquella…”
En consecuencia, no es posible aplicar las tarifas que se aprueben con efecto del 1 de enero de 2024, ni, por supuesto, al cuarto trimestre de 2023.
Conclusiones
1ª. No es viable introducir una cláusula de actualización automática de las tarifas según el IPC.
2ª. Las ordenanzas fiscales no pueden aplicarse retroactivamente, por lo que no es posible aplicar las tarifas con efectos del 4º trimestre de 2023 ni del 1º trimestre de 2024.
