jun
2021

¿Es posible exigir tasa por la tramitación de un proyecto de reparcelación solicitado a instancia de parte?


Planteamiento

Se ha interpuesto recurso frente a la liquidación de una tasa prevista en la ordenanza fiscal por la tramitación de un proyecto de reparcelación solicitado a instancia de parte.

El recurrente sostiene la nulidad de esta tasa y, por tanto, de la ordenanza fiscal que la prevé, aludiendo a sentencias que determinan que la tramitación y aprobación de instrumentos de planeamiento e incluso de la obra urbanizadora prima el interés general y el carácter normativo, de forma que no se devengan esas tasas.

¿Tiene razón el recurrente?

¿La modificación de un proyecto de reparcelación por interés particular se debe equiparar a la modificación o aprobación de un instrumento de planeamiento o de un proyecto de urbanización y, por tanto, no se puede exigir el cobro de una tasa?

En el supuesto de que sea nula la tasa prevista en la ordenanza fiscal, ¿es posible exigir el reintegro de los gastos ocasionados por las publicaciones en los periódicos de ámbito de esta comunidad exigidas por la normativa?

Respuesta

En el ámbito territorial de la entidad consultante, el art. 100.1 de la LF 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra -LFHLN-, dispone que “las entidades locales, en los términos previstos en esta Ley Foral, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local y por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades de su competencia”.

Por tanto, las tasas deben responder a uno de los supuestos del hecho imponible, porque el art. 20.1 de la LF 13/2000, de 14 de diciembre, General Tributaria de Navarra, define el hecho imponible como “el presupuesto de naturaleza jurídica fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria”.

Así pues, si no se produce el hecho imponible no pueden exigirse las tasas, de tal manera que la tasa tendrá que responder a la prestación de un servicio, a la realización de una actividad de competencia local o a la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local.

En este sentido y en relación con los proyectos de reparcelación, éstos forman parte del proceso de urbanización, aunque el proyecto de reparcelación lo sea a instancia de un particular.

En relación con la materia resulta interesante el resumen de la jurisprudencia que al respecto se señala en la Sentencia del TSJ C. Valenciana de 9 de mayo de 2016, aunque referido al RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-:

  • “…en su Sentencia de 3 de enero de 2008, haciéndose eco de su consolidada jurisprudencia en el tema, afirma que: "TERCERO Es patente que el recurso del Ayuntamiento de Madrid está en frontal contra dicción con las sentencias de esta Sala, citadas por la resolución impugnada, que sostienen que en el planeamiento urbanístico, en cualquiera de sus grados, lo prevalente es el interés general, y no el particular. Ello explica que la tasa, que descansa sobre el específico beneficio que en el interés particular genera el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público, así como la actividad de la Administración no pueda operar en los instrumentos de planeamiento. Nuestra jurisprudencia ha llegado más lejos, incluso en los Proyectos de Urbanización, y a la vista de las determinaciones generales que contiene, tampoco son posibles las tasas. Por tanto, el recurso del Ayuntamiento de Madrid reitera cuestiones ya resueltas, no aporta argumentos novedosos, e insiste en volver sobre problemas decididos. (…)
  • TERCERO.- El TS en sentencia de 14 de abril de 2003, dictada en un recurso de casación por interés de ley, en que se solicitaba se declarase como doctrina legal, que: «al tramitar los Ayuntamientos los Proyectos de urbanización y al realizarse la actuación de control por los técnicos municipales al comprobar si los citados Proyectos de Urbanización se adaptan a la normativa urbanística vigente, se produce el hecho imponible de la tasa por prestación de servicios urbanísticos a que se refieren los arts. 20 a 27 de la Ley 39/88, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales. Reconociéndose, asimismo, que la obtención del beneficio particular es innegable al beneficiarse los particulares con importantes plusvalías ganadas por la diferencia de precios entre los terrenos rústicos iniciales y el de los solares resultantes una vez efectuados los Proyectos de Urbanización». (sic en el escrito de interposición), señalo: «A este respecto, es necesario destacar que la sentencia de instancia, partiendo de que la jurisprudencia de esta Sala -con cita concretada su Sentencia de 3 de febrero de 1987-, en presencia del art. 61 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978 (que preceptuaba que serían de cuenta de los adjudicatarios de terrenos comprendidos en el polígono o unidad de actuación correspondiente el coste de redacción y tramitación de los Planes Parciales y de los Proyectos de Urbanización y el importe total de los gastos de reparcelación y compensación, con redacción prácticamente similar a la del art. 72 de la Ley 9/95, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial , Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid), había sentado como doctrina la naturaleza normativa de todos los instrumentos del planeamiento urbanístico y, consecuentemente, la imposibilidad de conectar su formulación con la idea de beneficio o afectación particular imprescindible en las tasas, llegó a la conclusión de ser improcedente las autoliquidación y liquidación complementaria practicadas, respectivamente, por la Junta de Compensación del PAU-II-4 de Sanchinarro y el Ayuntamiento de Madrid con motivo de la tramitación del Proyecto de Urbanización promovido por dicha Junta, y, por ende, a la conclusión, también, de que la estimación del recurso por ésta deducido ante el mencionado Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de los de esta Capital, había sido ajustada a Derecho (…)»
  • En sentencia de 24 de enero de 2005, el mismo TS, con motivo del recurso planteado en interés de ley, en que se solicitaba a la Sala que se establezca como doctrina legal: «... .c) El apartado 4 del señalado art. 20 de la Ley de Haciendas Locales , también según la redacción dada por la Ley 25/1998, de 13 de julio, debe interpretarse en el sentido de que su apartado a) supone que la facultad del Ayuntamiento de imponer tasas por la expedición de documentos que expidan o entiendan las Administraciones o Autoridades Locales, comprende los que se refieran a la aprobación de instrumentos urbanísticos de ordenación que soliciten los particulares.», señalo: «Con respecto a esta cuestión la petición de los particulares para que se inicien los instrumentos urbanísticos citados (denominados de ‘iniciativa particular’) no priva a estos de su naturaleza pública pues la ‘actividad urbanística’ (cuando de la planificación se trata) no se produce a instancia de parte, sino en el ejercicio de competencias propias administrativas y de naturaleza pública que sólo son ‘promovidas’ por los particulares. Los planes urbanísticos constituyen el reflejo de una potestad administrativa típica, la urbanística, razón por la que su ejercicio no parece que deba ser sujeto a una tasa, aunque tal actividad haya sido iniciada por una petición de particular».”

Y, concretamente, sobre la tasa por licencia de obras en el caso de un proyecto de urbanización, el TS en Sentencia de 12 de marzo de 2004, que trae a colación la doctrina de la sala, reproduciendo por su interés los FJ 3º y 4º:

  • “TERCERO.- (…) los Proyectos de Urbanización constituyen, una vez aprobados por el respectivo Ayuntamiento, verdaderos actos de ejecución de los instrumentos de planeamiento, a modo de Licencias de Obras de carácter general para el suelo de referencia, y, por ello, una vez autorizados aquéllos, no es necesario, ya, solicitar Licencia de Obras para su puesta en práctica (como se prevé, expresamente, en el artículo 1.9 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978). Así lo tiene establecido la Jurisprudencia de esta Sala, (…):
  • 1.- El ordenamiento urbanístico tiene una estructura integral y jerarquizada por la que, partiendo de la Ley del Suelo y de los Reglamentos que la desarrollan, pasando por los distintos Planes de Ordenación en sus diversos grados aplicativos y terminando en los sistemas de ejecución de los mismos y en los actos de edificación y uso del suelo, se pretende definir el estatuto urbanístico de todas y cada una de las parcelas del territorio nacional (de modo que no puede pasarse a una nueva fase de la ordenación urbanística sin estar previamente consagrada la anterior).
  • 2.- En dicha especial estructura jerarquizada, el Proyecto de Urbanización es como un proyecto de obras que tiene por finalidad llevar a la práctica los Planes Generales Municipales o las Normas Subsidiarias de Planeamiento, los Planes Parciales y, en su caso, los Planes Especiales de Reforma Interior, es decir, constituye un verdadero acto de ejecución de los citados instrumentos de planificación urbanística (haciendo, por tanto, innecesaria la solicitud de Licencias de Obras para su efectividad).
  • 3.- Y, como el Proyecto de Urbanización es un instrumento limitado en su alcance -el último escalón del planeamiento urbanístico-, tendente, como acto ordenado que es, a llevar a la práctica los Planes correspondientes, constituye, una vez aprobado y publicado, un acto administrativo inmediatamente ejecutivo, que legitima -sin necesidad de otras autorizaciones posteriores o complementarias- la realización de las obras a que el mismo se refiere (obras que, programadas en el Proyecto, son, precisamente, las que materializan las previsiones de los Planes, y no necesitan, por ello, licencia municipal independiente (…), siendo improcedente, en consecuencia, el giro de una Tasa -y, también, del ICIO- basado en la concesión de una Licencia que, como se ha dejado indicado, es superflua y prescindible).
  • 4.- Siendo, pues, las obras a ejecutar, las contempladas y autorizadas en el Proyecto de Urbanización tramitado según la Ley del Suelo, sería redundante, una vez aprobado aquél, que se permitiera al Ayuntamiento otra intervención carente, ya, a todas luces, de sentido; y, en consecuencia, serían nulas las liquidaciones de la Tasa por la innecesaria concesión de la Licencia de Obras y del ICIO (porque éste último precisa, para su viabilidad, que la construcción, instalación u obra que se grava exija obtención de la correspondiente Licencia de Obras -que, en este caso, por lo expuesto, no era precisa-)
  • CUARTO.- Por otra parte, si bien los Proyectos de Urbanización vienen a ser como una Licencia de carácter general para la realización de las obras en que aquél se traduce, no puede llegarse (…) a la conclusión, de que, siendo una misma cosa (…) el Proyecto de Urbanización y la Licencia de Obras, sea perfectamente legal el giro de la Tasa y del Impuesto aquí cuestionados, porque, en contra de dicha tesis, la Jurisprudencia (…) de esta Sala y Sección ha venido a sentar, al respecto, (…) que:
  • a) «La naturaleza normativa de los Planes Parciales, así como de 'todos los instrumentos de planeamiento urbanístico', es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia, por lo que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio o afectación particular que es imprescindible en las Tasas».
  • b) «El planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio en una consideración que, desde el punto de vista fiscal -a efectos, en el caso, de la Tasa por expedición, redacción o tramitación de tales 'documentos o instrumentos'-, sobrepasa la de la protección de los concretos intereses de los propietarios de los terrenos afectados por aquellas actuaciones»
  • c) «Esta Sala se ha pronunciado recientemente en un sentido contrario a la sujeción a Tasa de la actividad municipal de aprobación de 'Planes Parciales' e, incluso, de 'Proyectos de Urbanización', los primeros por su ostensible naturaleza normativa y, los segundos, por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular que es presupuesto de la Tasa, pues, (…) aun aceptando que la enumeración de los actos sujetos a previa licencia contenida en el artículo 178 de la Ley del Suelo de 1976 no es una enumeración taxativa, no puede concluirse que el marco de dicho precepto alcance a los actos de las Corporaciones Locales de aprobación de los 'instrumentos urbanísticos' atribuidos a su competencia, puesto que el objeto de tal artículo es permitir la verificación de que los actos de edificación y uso del suelo se realizarán conforme a los criterios establecidos en el 'Plan' correspondiente. Y no se opone a ello, en su caso, que el 'Estudio de Detalle' objeto de exacción haya sido redactado, conforme al artículo 140.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 23 de junio de 1978, por un particular, pues, siempre, el planeamiento responde a la necesidad de atender a los intereses generales territoriales, con prevalencia a los de los titulares de los terrenos afectados por las actuaciones urbanísticas».
  • d) «(…) era en el anterior contexto donde los 'Planes de Urbanismo' tenían un exclusivo carácter normativo y rechazar, por tanto, la tesis del fallo de instancia que niega la posibilidad de imponer Tasas por la tramitación de dichos 'instrumentos de planeamiento urbanístico', al entender que la misma beneficia de modo particular a los propietarios interesados, con un contenido económico que permite individualizar el coste de la Tasa, criterio que extiende la Corporación recurrente a los 'Proyectos de Urbanización'
  • Pero la circunstancia de que, después de la reforma de la legislación del suelo, las «actuaciones administrativas urbanísticas» sirvan también para la integración de facultades edificatorias en la propiedad de la tierra, no priva a «dichas actuaciones» de su naturaleza normativa y del carácter de interés general de que siempre estuvieron revestidas y que prima sobre el interés privado que pueda representar la repercusión que producen en el valor patrimonial de los propietarios del suelo (…).
  • Unas «actuaciones urbanísticas» que están relacionadas con la ordenación del territorio, la protección del medio ambiente y la vivienda tienen un claro interés predominante y prevalentemente público, que hace imposible su afección al concepto de «interés particular» propio de la imposición de Tasas por la prestación de servicios (…).
  • Si, en razón a todo lo acabado de exponer, no resulta viable la liquidación de una Tasa por la concesión de la Licencia de Obras ni por la previa aprobación o autorización del Proyecto de Urbanización en el que tales obras aparecen previstas (en tanto en cuanto que tal clase de Proyecto, por su finalidad de ejecución de «determinaciones generales» de planeamiento urbanístico y por su consecuente y lógico interés general -se haya promovido su tramitación, incluso, a instancia de parte-, desborda, dado el carácter prevalente de tal interés general, el limitado ámbito del beneficio estrictamente particular que es el presupuesto fáctico esencial de la Tasa -sin el que ésta no puede tener viabilidad-), es obvio, por mor de lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 39/1988, y tal como hemos dejado dicho anteriormente, que tampoco resulta factible el giro del Impuesto Municipal sobre Construcciones, instalaciones y Obras también objeto, aquí, de controversia…”.

Sin embargo, no podemos decir lo mismo respecto al reintegro de los gastos ocasionados por las publicaciones en los periódicos, porque esto no es una tasa, sino unos gastos en los que ha incurrido el ayuntamiento ocasionados por el procedimiento iniciado a instancia de parte, y que deben ser reintegrados por quien ha instado la tramitación, por lo que deben exigirse a quien ha instado la tramitación del procedimiento.

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio, tiene razón el recurrente en el sentido de que no es posible exigir tasa por la tramitación de un proyecto de reparcelación solicitado a instancia de parte, porque la tramitación de dicho instrumento presenta un claro interés público que imposibilita la imposición de tasas por la prestación de servicios o realización de actividades.

2ª. La modificación del proyecto de reparcelación por interés particular, a los efectos de la exigencia de la tasa por la tramitación de la modificación o aprobación de un instrumento de planteamiento o proyecto de urbanización, debe tener la misma consideración.

3ª. Los gastos ocasionados por las publicaciones en los periódicos no son una tasa, sino unos gastos en los que ha incurrido el ayuntamiento y que deben ser reintegrados por quien ha instado la tramitación, por lo que deben exigirse a quien ha instado la tramitación del procedimiento.