¿Es posible establecer tarifas con bonificaciones en las PPPNT?

Planteamiento

Se quiere sacar una licitación para la concesión del servicio de gimnasio, piscina cubierta y piscina descubierta, todo en un mismo contrato. No obstante, surge la duda de qué figura utilizar para el cobro de las tarifas, puesto que en el término municipal existen otros negocios privados de gimnasios (pero no más piscinas cubiertas ni descubiertas, servicio que solo presta el ayuntamiento).

La tarifa que se pretende fijar sería la misma para el acceso al gimnasio y a la piscina cubierta, ya que no existe separación en el acceso a las instalaciones y, al estar todo integrado, resulta complicado separar los costes. Por ello, se plantea si debe considerarse un precio privado o una PPNT y si puede establecerse una tarifa conjunta.

Se considera que el mayor peso de los costes corresponde a la piscina, por lo que, si se atiende al coste más relevante, podría calificarse todo como PPNT. ¿Es este un criterio válido?

En cuanto a la piscina descubierta, que tendría una tarifa diferenciada y cuyos costes sí pueden separarse, ¿debería considerarse igualmente como PPNT?

Por otro lado, respecto a las tarifas, surge la duda de si es posible establecer tarifas diferenciadas para usuarios individuales, unidades familiares (con incremento por cada hijo mayor de 18 y menor de 25 años), menores de edad y jubilados.

¿Pueden considerarse estas tarifas como bonificaciones? En ese caso, ¿sería posible aplicarlas si se trata de una PPNT? ¿Y si se trata de precios privados?

Respuesta

Aunque se trate de una concesión única entendemos que, como la utilización del gimnasio, la piscina cubierta y la descubierta son distintos, lo más adecuado sería que para cada servicio se estableciera una tarifa diferenciada, porque no todos los usuarios del gimnasio utilizarán la piscina cubierta o viceversa.

Dicho esto, nos parece correcto el criterio de utilizar el mayor peso de los costes del servicio para determinar la naturaleza jurídica de lo que se percibe de los usuarios.

Si en la piscina descubierta se puede establecer una tarifa diferenciada entonces entendemos que debe considerarse la regla general respecto a la naturaleza de lo que se percibe a los usuarios por la utilización de la piscina descubierta. En este sentido recordemos que la consulta vinculante de la DGT nº V1511-19 de 21 de junio de 2019, de forma clarificadora, considera que:

• “- Si la prestación de este servicio como competencia del Ayuntamiento es de carácter coactivo para los ciudadanos, es decir, cumple los requisitos del artículo 20, apartados 1 y 2 del TRLRHL (no es de solicitud o recepción voluntaria para los administrados o dicho servicio no se presta por el sector privado), la prestación patrimonial que se establezca deberá configurarse como:

• • Tasa: si se presta directamente por el propio Ayuntamiento por sus propios medios, sin personificación diferenciada.

• • Prestación patrimonial de carácter público no tributario: si se presta mediante alguna de las formas de gestión directa con personificación diferenciada (como es la sociedad mercantil local o entidad pública empresarial) o mediante gestión indirecta a través de las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos (como es la concesión administrativa).

• - Si la prestación del servicio no cumple ninguno de los requisitos establecidos en los apartados 1 y 2 del artículo 20 del TRLRHL para su configuración como tasa (el servicio tiene carácter voluntario y se presta también por el sector privado), en este caso, la prestación patrimonial que se establezca se configurará como:

• • Precio público: si se presta directamente por el Ayuntamiento.

• • Precio privado: si se presta mediante alguna de las formas de gestión directa con personificación diferenciada o mediante gestión indirecta.”

Como indica la sentencia del TS de 20 de junio de 2020:

• “… puede afirmarse que el criterio que diferencia a la tasa de la prestación patrimonial pública no tributaria o tarifa, aparte su naturaleza, es la condición del ente gestor. Mientras que el precio público se diferencia de dicha tarifa o prestación patrimonial pública no tributaria, no sólo por la condición del ente gestor, sino también, por la nota de su exigencia coactiva y obligatoria para los ciudadanos, a diferencia del precio público que se caracteriza por su voluntariedad y por la prestación del servicio en régimen de competencia con el sector privado.

• En definitiva, las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias no son ni tasa ni precio público.”

En consecuencia, si la prestación del servicio se realiza de forma indirecta mediante concesión y no se presta por el sector privado, lo que se perciba a los usuarios por la prestación del servicio de piscina descubierta tendrá naturaleza de prestación patrimonial pública no tributaria.

Respecto a la posibilidad de establecer bonificaciones en una prestación patrimonial pública no tributaria, recordemos que la consulta vinculante de la DGT nº V1758-20, de 3 de junio de 2020, considera que:

• “… las anteriores modificaciones consisten básicamente en plasmar en el ordenamiento jurídico tributario una categoría prevista en el artículo 31.3 de la Constitución, las prestaciones patrimoniales de carácter público, que pueden ser de dos tipos, tributarias y no tributarias. De esta manera, frente a las tasas, se da entrada a las prestaciones patrimoniales públicas de carácter no tributario para los supuestos de prestación de servicios públicos de carácter coactivo realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta.

• (…)

• Por tanto, en el caso de PPPNT la correspondiente ordenanza fiscal podrá regular aquellos beneficios, exenciones o reducciones previstos en la ley o aquellos para los que la ley le habilite. Dado que el TRLRHL en la regulación que hace de las PPPNT no establece ningún beneficio específico para las mismas ni habilita para su establecimiento mediante ordenanza fiscal, no es posible el establecimiento de la exención o reducción propuesta.”

En consecuencia, claramente el ayuntamiento no puede establecer bonificaciones en las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias. Ahora bien, el establecimiento de tarifas diferenciadas atendiendo a ciertos criterios que se permiten para las tasas entendemos que es posible para las PPPNT.

El art. 24.4 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que:

• “Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas.”

Por tanto, la capacidad económica es un elemento que debe tenerse en cuenta en el ámbito de los tributos municipales.

La sentencia del TS de 4 de enero de 2013, al confirmar la sentencia del TSJ de Madrid de 3 de diciembre de 2009, acoge la tesis de éste. En esta sentencia el TSJ de Madrid consideró que:

• “Es cierta la doctrina, incluso acogida por el Tribunal Constitucional (SSTC 296/1994, de 10-11 EDJ 1994/10539, y 16/2003, de 30-1 EDJ 2003/705, entre otras), que diferencia entre los impuestos y las tasas en atención, entre otros elementos, al criterio para la fijación del gravamen, constituido en los impuestos por la expresión de la capacidad económica del sujeto pasivo y en las tasas por el coste del servicio. Ahora bien, cuestión diversa es que el método para determinar la cuota de la tasa derive de hechos económicos reveladores de la capacidad económica del contribuyente y que, por tal razón, configuren la base para el cálculo de otros impuestos, como ocurre con el valor catastral.

• La STS de 6-3-1999 EDJ 1999/8583, ahondando en la referida distinción entre tasas e impuestos, declara que "en los impuestos, en términos generales, el hecho imponible pone de relieve, en cada sujeto, su concreta capacidad contributiva, desde luego no vinculada a la prestación de un servicio o actividad de la Administración en régimen de Derecho público, ni a su provocación por el directamente interesado. ni al beneficio que pueda suponerle, ni, por último y desde luego, a su coste, y, en cambio, ello no ocurre así, al menos de forma directa, en las tasas, donde la adecuación de la carga tributaria a la capacidad económica del sujeto pasivo ha de conseguirse mediante otros mecanismos "complementarios" de carácter indirecto, como puede ser, precisamente, la toma de criterios de valoración de la base por remisión a la base vigente para ciertos impuestos, ya que en estos esa adecuación a la capacidad contributiva del sujeto pasivo ha de estar, por definición, plenamente valorada.

• (…)

• El TS no ha considerado desajustada a los principios que rigen las tasas la cuantificación de la cuota en virtud del criterio único de la capacidad económica del contribuyente determinada por el valor catastral de los bienes inmuebles, e incluso en determinados casos ha declarado inequívocamente la validez del uso de tal parámetro, sobre todo en relación con la tasa de alcantarillado (SSTS de 15-7-1994, 23-10-1995 EDJ 1995/5424 , 2-2-1996 EDJ 1996/789 y 6-3-1999 EDJ 1999/8583 sobre tasa de alcantarillado, y de 14-7-1992 y 8-3-2002 sobre licencias de apertura). El TSJ de Madrid ha reproducido este mismo parecer en las SS 1124/2003 EDJ 2003/232048 y 1214/2005 EDJ 2005/329040.”

Por tanto, al margen de la discusión doctrinal sobre el rigor técnico de considerar la capacidad económica en un tributo en el que existe una contraprestación por parte de la Administración (como ocurre en el supuesto de la tasa) además del coste del servicio, es admisible por la jurisprudencia el establecimiento de mecanismos indirectos, genéricos (como dice la ley) que pretendan medir la “capacidad económica” del ciudadano, lo que entendemos también respecto de las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias, que gozan también del principio de reserva de ley y en consecuencia, de considerar aplicable el principio de capacidad contributiva del sujeto pasivo.

Por ello, respecto de las tasas y aplicables a ciertos colectivos, como jubilados, menores, discapacitados, desempleados, familias monoparentales, etc., y aun no siendo pacífico, suele admitirse por los tribunales, pudiendo incluirse también a las personas en situación de vulnerabilidad económica y aplicable en nuestra opinión a las PPPNT.

En este sentido, recomendamos la lectura de las siguientes consultas:

• - Ordenanza fiscal de tasa por servicios sociales: inviabilidad de una exención basada en la capacidad económica de los usuarios.

• - ¿Las familias monoparentales pueden recibir subvenciones en los mismos casos que las familias numerosas?

• - Gipuzkoa. Vías de protección de personas en vulnerabilidad social y económica: las ayudas sociales y el criterio de la capacidad económica en las tasas.

• - ¿Es posible establecer beneficios fiscales a desempleados o personas con diversidad funcional en las tasas por concurrencia a pruebas selectivas convocadas por el ayuntamiento?

• - El principio de capacidad económica en las tasas y en los precios públicos .

Por último, en el caso de que se tratara de precios privados, dado que ellos no están sujetos al principio de reserva de ley, entendemos que es posible la aplicación de bonificaciones siempre y cuando se consiga el equilibrio económico entre los costes y los ingresos que se perciben por los servicios que se prestan.

Conclusiones

1ª. Consideramos como válido el mayor peso de los costes para considerar en una tarifa única la calificación de la naturaleza de lo que se percibe de los usuarios.

2ª. Si el servicio de piscina descubierta no se presta por el sector privado, lo que percibe el ayuntamiento de los usuarios debe calificarse con una PPPNT.

3ª. A nuestro juicio, es posible establecer tarifas diferenciadas en función de la teórica capacidad económica de los sujetos pasivos.

4ª. No es posible establecer tarifas con bonificaciones en las PPPNT.

5ª. En el caso de precios privados sería posible establecer bonificaciones en las tarifas.