¿Es posible establecer bonificación del ICIO para construcción o rehabilitación de primera vivienda por menores de 40 años empadronados en el municipio?

Planteamiento

El Ayuntamiento quiere establecer una bonificación del 75% en el ICIO, a favor de la construcción o rehabilitación de primera vivienda que realicen menores de 40 años empadronados en el Municipio, como medida para fomentar la despoblación.

¿Tendría cabida este supuesto en el punto 2.a) del art. 103 TRLRHL? En caso de que así fuera, ¿tendría que llevarse al Pleno cada una de las solicitudes que se planteasen? Y, por último, en el caso de que no tuviera cabida en este precepto, ¿qué fórmula podría utilizarse para conseguir este objetivo?

Respuesta

El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras -ICIO- es un tributo que, junto al Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana -IIVTNU-, forman el grupo de impuestos potestativos que prevé la RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-. Este carácter facultativo supone que las Entidades Locales han de regular mediante Ordenanza fiscal los diferentes aspectos del tributo, tanto para su imposición como para su regulación.

Así, el TRLRHL en su art. 100.1 define el ICIO como “un tributo indirecto cuyo hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, o para la que se exija presentación de declaración responsable o comunicación previa, siempre que la expedición de la licencia o la actividad de control corresponda al ayuntamiento de la imposición”.

Añadiendo el art. 102.1 TRLRHL que:

• “La base imponible del impuesto está constituida por el coste real y efectivo de la construcción, instalación u obra, y se entiende por tal, a estos efectos, el coste de ejecución material de aquélla.”

De los preceptos expuestos podemos extraer como características del ICIO las siguientes:

• - Es un impuesto indirecto, puesto que grava el consumo o gasto de la renta, consistente en la realización de una construcción, instalación u obra.

• - Es de devengo instantáneo, se produce cuando se inicia la construcción, instalación u obra.

• - Es un impuesto objetivo, puesto grava una manifestación de la riqueza sin tener en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo.

• - Es un impuesto que grava la manifestación de la capacidad económica cuando se realiza una construcción, instalación u obra sin ponerla en relación con una persona determinada.

El art. 103.2.a) TRLRHL dispone que las Ordenanzas fiscales podrán regular sobre la cuota del impuesto “una bonificación de hasta el 95 por ciento a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros”.

Del precepto transcrito se deducen las siguientes características:

• 1º.- Se trata de una bonificación potestativa, es decir voluntaria para la Corporación, que podrá o no contemplarla en la ordenanza fiscal.

• 2º.- El importe máximo de la bonificación es del 95%, pudiendo la Ordenanza fiscal regular un porcentaje menor.

• 3º.- En las construcciones, instalaciones u obras que pueden beneficiarse de la bonificación deben concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo, debiendo quedar acreditado en el expediente las circunstancias concretas.

• 4º.- Corresponde a la Ordenanza fiscal establecer la “regulación de los restantes aspectos sustantivos y formales de las bonificaciones a que se refiere este apartado se establecerá en la ordenanza fiscal. Entre otras materias, la ordenanza fiscal determinará si todas o algunas de las citadas bonificaciones son o no aplicables simultáneamente” (último párrafo del art. 103.2 TRLRHL).Señalábamos en la Consulta “¿Puede la Ordenanza fiscal del ICIO establecer bonificaciones o un tipo impositivo reducido a menores de 30 años?”, que si observamos el citado artículo, todas las bonificaciones que se contemplan lo son a favor de las construcciones, instalaciones y obras que cumplan ciertos requisitos, por lo que todas son de carácter objetivo, independientemente del sujeto pasivo, de su edad o condición. Por ello, dado el carácter ex lege de las bonificaciones y exenciones no pueden establecerse por el Ayuntamiento las que no se contemplen en la normativa vigente.

Además, en reiteradas consultas hemos indicado que, con carácter general, el empadronamiento en un municipio no puede justificar el otorgamiento de unos beneficios tributarios o un tratamiento fiscal más favorable, porque el Ayuntamiento no puede establecer en las Ordenanzas una discriminación entre personas empadronadas y no empadronadas en el municipio.

En tal sentido, recomendamos la lectura de las Consultas siguientes:

• - Viabilidad de exigir el empadronamiento como requisito para ser beneficiario de una subvención otorgada por el ayuntamiento.

• - Establecimiento de bonificaciones en la tasa por acceso a la piscina municipal en caso de vecinos del municipio.

• - Ordenanza fiscal que establece tarifas distintas para empadronados y no empadronados: ¿vulnera el principio constitucional de igualdad?

• - Posibilidad de establecer bonificación en tasa por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local por razón de la vecindad.

• - Establecimiento de precio público diferenciado para vecinos y no vecinos del municipio.

• - ¿Es legal el establecimiento de tarifas reducidas en la prestación de un servicio público por el hecho de estar empadronado en el municipio?

• - Posibilidad de aplicar bonificaciones potestativas en el IAE en materia de creación o fomento de empleo sólo para desempleados empadronados en la localidad.

El art. 9.1 TRLRHL dispone que:

• “No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales y que, no obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la ley.”

Añadiendo el art. 12 TRLRHL que:

• “La gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales se realizará de acuerdo con lo prevenido en la Ley General Tributaria y en las demás leyes del Estado reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo. A través de sus ordenanzas fiscales las entidades locales podrán adaptar la normativa a que se refiere el apartado anterior al régimen de organización y funcionamiento interno propio de cada una de ellas, sin que tal adaptación pueda contravenir el contenido material de dicha normativa.”

Este precepto ha sido interpretado por la jurisprudencia, manifestando la Sentencia del TSJ Castilla-La Mancha de 18 de marzo de 2002 lo siguiente:

• “Régimen legal el anteriormente descrito que se completa con lo dispuesto en los arts. 9.1 de la LHL, 18 de la Ley de Tasas y Precios Públicos, y 10.b) de la Ley General Tributaria, interpretados en la forma en que lo ha venido haciendo la Jurisprudencia (…), en el sentido de que no se pueden establecer ni reconocer otros beneficios fiscales ni bonificaciones tributarias en los tributos locales, que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o derivados de la aplicación de los Tratados Internacionales. Ciertamente (segundo párrafo del art. 9.1) dispone la LHL que no obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las Entidades locales establezcan en sus Ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la Ley, pero tendrá que darse este específico supuesto, que una norma con rango de ley prevea de forma concreta la aplicación de tales beneficios.”

Por su parte, la Sentencia del TC de 21 de noviembre de 1994 argumenta que:

• “El principio de igualdad en y ante la Ley reconocido en el art. 14 CE, según se ha expresado reiteradamente por dicho Tribunal, significa primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia Ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable; juicio de razonabilidad éste que este Tribunal debe revisar y ponderar como supremo intérprete de la Constitución (…).

• Concretamente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la igualdad ante la Ley impone al Legislador y a quienes aplican la Ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; de modo que «para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados…»”

Como hemos precisado en reiteradas consultas, resulta del todo punto necesario que los beneficios fiscales estén previstos en una norma con rango de Ley, de manera que las Ordenanzas fiscales, que tienen naturaleza reglamentaria, sólo pueden regular la aplicación del beneficio fiscal previamente establecido en la Ley, sin que aquéllas puedan crear beneficios o establecer requisitos que no estén previstos en la norma. En tal sentido, recomendamos la lectura de las Consultas siguientes:

• - Viabilidad de exigir el empadronamiento como requisito para ser beneficiario de una subvención otorgada por el ayuntamiento.

• - Establecimiento de bonificaciones en la tasa por acceso a la piscina municipal en caso de vecinos del municipio.

• - Ordenanza fiscal que establece tarifas distintas para empadronados y no empadronados: ¿vulnera el principio constitucional de igualdad?

• - Posibilidad de establecer bonificación en tasa por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local por razón de la vecindad.

• - Establecimiento de precio público diferenciado para vecinos y no vecinos del municipio.

• - ¿Es legal el establecimiento de tarifas reducidas en la prestación de un servicio público por el hecho de estar empadronado en el municipio?

• - Posibilidad de aplicar bonificaciones potestativas en el IAE en materia de creación o fomento de empleo sólo para desempleados empadronados en la localidad.

En este mismo sentido, la Sentencia del TS de 14 de noviembre de 2012 viene a admitir los planteamientos de la Sala de instancia que considera que la Corporación municipal carece de facultades para establecer exenciones y bonificaciones tributarias en base al principio de reserva de Ley, y que el simple hecho de empadronarse en un municipio determinado no puede constituir objeto de subvención alguna, por lo que más bien hay que calificarlo como de una exención o bonificación encubierta.

También la Sentencia del TS de 19 de mayo de 2014 señala que partiendo de los principios y normas legales antes expuestas, la Sala respalda el criterio mantenido por la Sentencia de instancia, pues, partiendo del respeto a la autonomía local y a la posibilidad legal de que los Ayuntamientos apliquen en las Ordenanzas fiscales beneficios potestativos, éstos se fijarán con respeto a las previsiones legales del TRLRHL y de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT- (arts. 9.1 y 12.2 TRLRHL), lo que nos lleva a sentar que las reducciones que se realicen en las cuotas impositivas deberán regirse por las determinaciones legales.

Dicho lo anterior, uno de los motivos por los que se puede conceder la bonificación prevista en el art. 103.2.a) TRLRHL a favor de las construcciones, instalaciones u obras es que concurran “circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo”, debiendo quedar acreditado en el expediente las circunstancias concretas. En consecuencia, la bonificación puede basarse en el fomento del empleo, pero independientemente de la edad del empleado o de su empadronamiento en el municipio.

Por último, cabe señalar que, en caso de que se articule la bonificación por fomento del empleo, como indica el art. 103.2.a) TRLHRL, cada solicitud de bonificación debe ser aprobada por el Pleno de la Corporación previa solicitud del sujeto pasivo.

Conclusiones

1ª. Los beneficios fiscales aplicables en función de que se esté o no empadronados en el municipio no se ajusta a la legalidad vigente.

2ª. Los beneficios fiscales aplicables por razón de la edad del beneficiario no se ajustan a la legalidad vigente.

3ª. La bonificación del ICIO podría basarse en el fomento del empleo. En este caso, cada solicitud de bonificación debe ser aprobada por el Pleno de la Corporación previa solicitud del sujeto pasivo.