Planteamiento
El pleno del ayuntamiento aprobó una ordenanza general de subvenciones en la que, salvo determinadas concreciones en materia del órgano competente o modalidad de cuenta justificativa y documentos de justificación de subvención, es una reproducción de la LGS y RGS. No contiene regulación específica de cada línea de subvenciones.
¿Se entiende que la referida ordenanza es suficiente en virtud de lo expuesto en el art. 17.2 LGS y el ayuntamiento, en base a ella, podría ir efectuando convocatorias donde concrete cada línea de subvención? ¿O deberían existir ordenanzas específicas aprobadas por el pleno para cada línea de subvención?
Respuesta
El art. 9.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS- impone la obligación de aprobar, con carácter previo al otorgamiento de las subvenciones, las normas que establezcan las bases reguladoras de su concesión.
Las bases reguladoras de las subvenciones tienen una indudable naturaleza reglamentaria como se puede constatar de la dicción del art. 17.2 LGS:
- “Las bases reguladoras de las subvenciones de las corporaciones locales se deberán aprobar en el marco de las bases de ejecución del presupuesto, a través de una ordenanza general de subvenciones o mediante una ordenanza específica para las distintas modalidades de subvenciones.”
El art. 17.3 regula el contenido de las bases reguladoras, que deberán concretar como mínimo, los siguientes extremos:
- “a) Definición del objeto de la subvención.
- b) Requisitos que deberán reunir los beneficiarios para la obtención de la subvención y, en su caso, los miembros de las entidades contempladas en el apartado 2 y segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta Ley; diario oficial en el que se publicará el extracto de la convocatoria, por conducto de la BDNS, una vez que se haya presentado ante ésta el texto de la convocatoria y la información requerida para su publicación; y forma y plazo en que deben presentarse las solicitudes.
- c) Condiciones de solvencia y eficacia que hayan de reunir las personas jurídicas a las que se refiere el apartado 2 del artículo 12 de esta ley.
- d) Procedimiento de concesión de la subvención.
- e) Criterios objetivos de otorgamiento de la subvención y, en su caso, ponderación de los mismos.
- f) Cuantía individualizada de la subvención o criterios para su determinación.
- g) Órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución del procedimiento de concesión de la subvención y el plazo en que será notificada la resolución.
- h) Determinación, en su caso, de los libros y registros contables específicos para garantizar la adecuada justificación de la subvención.
- i) Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario o de la entidad colaboradora, en su caso, del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos.
- j) Medidas de garantía que, en su caso, se considere preciso constituir a favor del órgano concedente, medios de constitución y procedimiento de cancelación.
- k) Posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta, así como el régimen de garantías que, en su caso, deberán aportar los beneficiarios.
- l) Circunstancias que, como consecuencia de la alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, podrán dar lugar a la modificación de la resolución.
- m) Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.
- n) Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad.”
No debemos confundir las bases reguladoras de las subvenciones con las bases de la convocatoria reguladas en el art. 23.2 LGS, que exige el siguiente contenido:
- “a) Indicación de la disposición que establezca, en su caso, las bases reguladoras y del diario oficial en que está publicada, salvo que en atención a su especificidad éstas se incluyan en la propia convocatoria.
- b) Créditos presupuestarios a los que se imputa la subvención y cuantía total máxima de las subvenciones convocadas dentro de los créditos disponibles o, en su defecto, cuantía estimada de las subvenciones.
- c) Objeto, condiciones y finalidad de la concesión de la subvención.
- d) Expresión de que la concesión se efectúa mediante un régimen de concurrencia competitiva.
- e) Requisitos para solicitar la subvención y forma de acreditarlos.
- f) Indicación de los órganos competentes para la instrucción y resolución del procedimiento.
- g) Plazo de presentación de solicitudes, a las que serán de aplicación las previsiones contenidas en el apartado 3 de este artículo.
- h) Plazo de resolución y notificación.
- i) Documentos e informaciones que deben acompañarse a la petición.
- j) En su caso, posibilidad de reformulación de solicitudes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de esta ley.
- k) Indicación de si la resolución pone fin a la vía administrativa y, en caso contrario, órgano ante el que ha de interponerse recurso de alzada.
- l) Criterios de valoración de las solicitudes.
- m) Medio de notificación o publicación, de conformidad con lo previsto en el artículo 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.”
Frente a la naturaleza reglamentaria de las bases reguladoras de las subvenciones, la convocatoria, que desarrolla el procedimiento para la concesión de las subvenciones, es un acto administrativo plúrimo, es decir, un acto administrativo general que va dirigido a una pluralidad indeterminadas de sujetos.
Tal y como sosteníamos en la consulta “Naturaleza jurídica de las bases reguladoras de subvenciones”, las entidades locales tienen tres formas posibles, no excluyentes, de aprobar las bases reguladoras de las subvenciones
- - En el marco de las bases de ejecución del presupuesto.
- - Mediante una ordenanza general de subvenciones.
- - Mediante ordenanzas específicas de subvenciones, para las distintas modalidades.
A la vista de lo expuesto, no entendemos estrictamente imprescindible que la ordenanza general de subvenciones contemple una regulación específica de cada línea de subvenciones, debiendo ser cada convocatoria la que incluya sus propias bases con el contenido regulado en el art. 23.2 LGS y concrete los aspectos genéricos contenidos en la ordenanza general. Como desarrollábamos en la consulta anteriormente referenciada “lo fundamental es decidir si nos hallamos ante la aplicación de una norma de ordenamiento -acto ordenado-, que agota su eficacia en la propia aplicación, o si, por el contrario, se trata de un instrumento ordenador, que, como tal, se integra en el ordenamiento jurídico, completándolo, y exigiéndose en pauta rectora de ulteriores relaciones y situaciones jurídicas, y cuya eficacia no se agota en una aplicación, sino que permanece, situada en un plano de abstracción, por encima de destinatarios individualizados y en una perspectiva temporal indefinida, como base de una pluralidad indeterminada de cumplimientos futuros”.
Conclusiones
1ª. No se deben confundir las bases reguladoras de las subvenciones, de naturaleza reglamentaria, con las bases de la convocatoria, cuya naturaleza es la de acto administrativo plúrimo.
2ª. Las bases de la convocatoria serán las que concreten los aspectos genéricos contenidos en la ordenanza general.
3ª. Será necesario aprobar una ordenanza específica, o modificar la ordenanza general en caso de que se pretendan regular aspectos con vocación de generalidad y permanencia.
