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2020

Endeudamiento de entidad local en 2021: condiciones y medidas


Planteamiento

El ayuntamiento presentará a fecha 31/12/2020 las siguientes cifras de endeudamiento:

  • - Devolución PIEs 2008 y 2009: 79.439€.
  • - Deudas con la TGSS, 1.117.539€ (se ha solicitado nuevo aplazamiento de otro aplazamiento anterior, al no poder consignar en el presupuesto de 2021 los créditos necesarios para su pago. Parte importante de esta deuda se ha ido pagando con créditos contraídos de años anteriores. No se ha venido consignando nada nuevo en los presupuestos. Otra parte se iba pagando del corriente).
  • - Confederación Hidrográfica del Guadiana Canon de regulación, 449.011€ (sentencia notificada en noviembre de 2020).
  • - Préstamo Pago a Proveedores RD 4/2012, 1.971.534€ (Plan de Ajuste que finaliza en 2022. En carencia hasta 2022. En 2021 sólo intereses 25.846€ a partir de 2020394.000 anuales).

Los datos de la liquidación de 2019 son:

  • - Ahorro Neto + 1.304.723,87€
  • - Resultado Presupuestario Ajustado + 617.681€
  • - Remanente de Tesorería GG. Negativo, -801.607,25€ (Plan de Saneamiento de Tesorería hasta 2021. Se prevé que en 2020 se mejore algo esta cifra).

Además, el ayuntamiento viene sufriendo un problema grave de liquidez en la tesorería cada mes para hacer frente al pago de nóminas y a proveedores. Cada año nos vemos obligados a acudir a operaciones de tesorería por importe aproximado de 2.000.000€, que se vuelven a contratar año tras año. Aun así, no podemos cumplir el PMP a proveedores que se sitúa en torno a 40 días.

Con esas cifras, a la hora de elaborar el presupuesto de 2021 se plantea el problema de no poder recoger en el mismo los créditos necesarios para hacer frente a la deuda que vence en 2021: TGSS 733.054 € y CHG 210.000 € (se han solicitado nuevos aplazamientos para poder consignar un crédito inferior en el presupuesto y llevarlo a aprobación).

En ese escenario, teniendo en cuenta el abanico de posibilidades legales a fecha actual y las previstas en el Proyecto de PGE para 2021, ¿Cuál o cuáles consideran serían las opciones más aconsejables: seguir el abono de deudas actual, refinanciar parcial o totalmente la deuda, acudir a algún mecanismo extraordinario de financiación FIEFO…? Especialmente ¿cabría acudir a alguno de los mecanismos previstos en el Proyecto de PGE que permitiera una refundición de todas estas deudas en único préstamo a largo plazo? ¿O de qué operaciones? ¿Podría acudirse directamente a un crédito con entidades bancarias?

Respuesta

La complejidad de la cuestión planteada requiere de un análisis mucho más profundo del que se pueda reflejar en la respuesta aquí dada, tanto por la extensión de la misma, como por la profundidad. Por ello, con el objeto de atender de la manera más resumida posible las dudas del suscriptor, es necesario en primer lugar plantear el marco normativo actual en materia de endeudamiento.

Junto a la legislación de referencia que estará determinada por el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, debemos igualmente hacer mención a diferente normativa que ha venido a matizar o actualizar una norma que apenas ha variado desde el año 1988.

Así, podemos mencionar por orden cronológico:

  • - El RD-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales.
  • - El RD-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público.
  • - La Disp. Final 31ª de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 -LPGE 2013-.
  • - El RD-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros.
  • - El RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico.
  • - La Resolución de 4 de julio de 2017, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales.

Junto a esta normativa debemos igualmente hacer referencia a las notas informativas que el Ministerio de Hacienda a través de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, viene publicando cada año para aclarar el régimen aplicable a cada ejercicio.

Por último, y ante las cuestiones planteadas, podemos igualmente acudir al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2021, que en su borrador reserva las Disp. Adic. 91ª,92ª y 93ª y la Disp. Final 29ª a aspectos relativos al endeudamiento local. Esta última norma, aún obviamente no en vigor, puede igualmente orientarnos a la resolución de las cuestiones planteadas.

Así pues, en base a lo anterior, podemos analizar las preguntas elevadas por el suscriptor:

En primer lugar, los datos que nos pueden servir para plantear las cuestiones son los siguientes:

A 31/12/2020 (obviamente previstas) se presentarán las siguientes magnitudes:

  • - Ahorro Neto positivo.
  • - RTGG negativo (con Plan de saneamiento en vigor en 2021).
  • - Deuda vigente a 31/12/2020 con la TGSS y con Confederación Hidrográfica (con convenios de aplazamientos de deudas).
  • - Préstamo por pago a proveedores vigente.
  • - Operación a corto plazo vigente de 2.000.000€.
  • - PMP en torno a 40 días.

En segundo lugar, con los datos anteriores, se solicita opinión acerca de las diferentes opciones en el marco de la legislación actual, y la futura (entendiendo que la nueva LPGE entrará en vigor a principios del año 2021), que intentaremos contestar según las cuestiones planteadas, en los siguientes puntos.

En tercer lugar, se plantea la posibilidad de seguir con el abono de deudas actual; en relación a esta opción debemos tener en cuenta, en nuestra opinión, las siguientes variantes:

  • - La capacidad presupuestaria de la corporación para hacer frente a las mismas con las condiciones actuales de los préstamos y los convenios de aplazamientos.
  • - Las condiciones de dichos préstamos o convenios de aplazamiento y fraccionamiento.
  • - La posibilidad de optar a otras medidas.

Sin duda, esta posibilidad es factible por cuanto la situación actual se encuentra consolidada y vigente, pero, tal y como se desprende de la consulta, es muy posible que el Presupuesto del ejercicio 2021 no tenga capacidad para asumir los compromisos adquiridos con las distintas entidades acreedoras del ayuntamiento.

Por ello, será necesario evaluar las condiciones de los préstamos y los convenios vigentes y la posibilidad de modificarlos.

En cuanto a las deudas con la Seguridad Social, las mismas se atienden anualmente en los términos del convenio, que se pretende actualizar para poder realizar un nuevo aplazamiento y fraccionamiento que permita hacer frente a los pagos. La posibilidad de realizar un nuevo convenio no tiene más limitaciones que la voluntad de las partes, y obviamente la capacidad presupuestaria de atender el principal y los intereses o recargos generados que se puedan plantear como consecuencia de ella, pero igualmente podemos plantearnos otras opciones, como la posibilidad de acudir a un préstamo para hacer frente a la deuda total de la TGSS.

El marco general del endeudamiento del TRLRHL, establece una serie de finalidades claras y unos condicionantes para poder acudir al endeudamiento a largo plazo, siendo el art. 49 el que nos determina que las operaciones de crédito a largo solo pueden atender finalidades de inversiones o refinanciación de operaciones preexistentes. Por tanto, la posibilidad de concertar una operación para atender la deuda con la TGSS no encuadra en las posibilidades recogidas por el citado texto normativo. Así se desprende igualmente de la Nota informativa sobre el régimen legal aplicable a las operaciones de endeudamiento a largo plazo a concertar por las entidades locales en el ejercicio 2020, elaborada por la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local del Ministerio de Hacienda en enero de 2020.

No obstante, debemos estudiar si alguna norma específica permite dicha opción.

Es aquí donde debemos mencionar el Proyecto de LPGE 2021, que en su Disp. Adic. 91ª contempla la siguiente redacción:

  • “Dos. Los ayuntamientos que se hayan adherido o se adhieran en 2021 al compartimento Fondo de Ordenación, del Fondo de Financiación a Entidades Locales, podrán solicitar, con carácter excepcional, antes del 30 de abril de 2021, la formalización de préstamos con cargo a aquel compartimento, para la cancelación de la deuda pendiente con la Agencia Estatal de Administración Tributaria y con la Tesorería General de la Seguridad Social, y que esté siendo objeto de cancelación mediante acuerdos de fraccionamiento o de aplazamiento, suscritos con aquellos acreedores antes de la fecha de publicación de la presente Ley, o que se estén compensando mediante la aplicación de retenciones de la participación en tributos del Estado, todo ello de conformidad con la condicionalidad establecida en el Real Decreto Ley 17/2014, de 26 de diciembre, atendiendo a la situación específica de los ayuntamientos solicitantes de las contempladas en el artículo 39.1 de dicha norma.”

Por tanto, se permite la posibilidad de acudir al Fondo de Ordenación para atender las deudas pendientes con la Seguridad Social en vigor antes de la aprobación de la LPGE 2021.

Sin embargo, debemos recordar que la posibilidad de acudir a dicho fondo, que se encuentra regulado en el RD-ley 17/2014, depende del cumplimiento de los requisitos que en su art. 39 establece para poder acudir al mismo, entre los que se encuentra el que el capital vivo sea superior al 110% de los RRCC y que se den algunos de los supuestos del art. 21 RD-ley 8/2013.

Por tanto, la posibilidad de atender las deudas con la TGSS a través de este medio es posible siempre y cuando se realice la operación adhiriéndose al Fondo de Ordenación y se cumplan las condiciones para ello. Al no tener el dato del capital vivo pendiente, no nos podemos pronunciar sobre tal posibilidad.

En cuarto lugar, en relación a la deuda con la Confederación, no encontramos más posibilidades en el marco actual que evaluar la opción de realizar un nuevo convenio de aplazamiento y fraccionamiento de deuda, en los mismos términos a los que nos hemos referido en la primera de las opciones de la deuda con la TGSS.

En quinto lugar, en relación al préstamo vigente del Pago a Proveedores formalizado conforme al RD-ley 4/2012, no encontramos tampoco en la normativa actual ninguna posibilidad de plantear una refinanciación de dicho préstamo. Sin embargo, la Disp. Adic. 92º del Proyecto de LPGE 2021 recoge la opción de cancelación de las operaciones de préstamo formalizadas por las entidades locales con el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores, como excepción a lo previsto en la Disp. Final 31ª LPGE 2013.

Así, dicha disposición permite que durante el año 2021 las entidades locales puedan concertar nuevas operaciones de endeudamiento para cancelar parcial o totalmente su deuda pendiente con el Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a Proveedores siempre que se cumplan todos los requisitos recogidos en el primer punto de dicha disposición adicional y se remita la documentación igualmente regulada.

Sin embargo, de la lectura del extensísimo artículo podemos encontrar diferentes situaciones en función de los supuestos de hecho de los que partamos y en los que se sitúe nuestra Entidad.

Con los datos facilitados, entendemos que nos ubicamos en el supuesto contemplado en el apartado 4º de la Disp. Adic. 92º del Proyecto de LPGE 2021, toda vez que de los mismos se deduce la existencia de un RTGG negativo a 31/12/2020 y un PMP superior al permitido en la normativa de morosidad. De esta forma, según dispone el apartado 5º:

  • “Cinco. Si la entidad local no hubiese cumplido al cierre del ejercicio 2020 alguno de los límites o reglas citadas en el apartado 4 anterior, podrá formalizar la nueva operación de endeudamiento, pero el plan de ajuste aprobado mantendrá su vigencia aun cuando se cancelen totalmente los préstamos formalizados con el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores.” 

El apartado 4º al que se refiere el apartado 5º requiere, entre otros supuestos, cumplir con el período medio de pago a proveedores, calculado por la entidad local de acuerdo con el RD 635/2014, de 25 de julio, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, supuesto que no parece darse en la entidad local sobre la que se consulta.

Por su parte, el apartado 6º parte de un supuesto de hecho que al no tener el dato de endeudamiento a 31/12 no podemos valorar si es de aplicación, ya que se refiere a la posibilidad de tener o un AN negativo (que no es el caso) o un endeudamiento superior al 75% RRCC, que no podemos evaluar.

En cualquier caso, la Disp. Adic. 92ª del Proyecto de LPGE 2021 recoge un amplio abanico de posibilidades en las que seguro se encuentra el ayuntamiento consultante, ya que parte de la existencia de un préstamo procedente del pago a proveedores, que es la condición para poder aplicar el mismo.

En cualquier caso, para poder acudir a estas medidas, igualmente será necesario que evaluemos los condicionantes que la normativa impone.

En sexto lugar, en cuanto a la refundición de la deuda actual en un único préstamo a largo plazo, no encontramos tampoco en la normativa actual ni futura ningún supuesto que lo permita, y ello porque la posibilidad contemplada en el art. 49 TRLRHL de refinanciar deudas es posible siempre y cuando no varíen las condiciones del préstamo vigente, más allá del tipo e interés que permita abaratar la operación, en los mismos términos que ha interpretado el Ministerio en su Nota informativa.

En séptimo lugar, la posibilidad de convertir una operación a corto de dos millones en una a largo plazo, también está prevista en el Proyecto de LPGE 2021, en su Disp. Adic. 93ª, que permite de manera excepcional la consolidación como excepción a lo dispuesto en el TRLRHL:

  • “…se autoriza exclusivamente en 2021 la formalización de operaciones de conversión de deuda a corto plazo que estén vigentes en operaciones de crédito a largo plazo por parte de aquellas entidades locales que en 2019 o en 2020 presenten remanente de tesorería para gastos generales negativo una vez atendido el saldo de la cuenta 4131 «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto» o, en el caso de que no exista esta divisionaria, la parte del saldo de la cuenta 413 «Acreedores por operaciones devengadas» que equivale a aquella, o saldos de cuentas equivalentes en los términos establecidos en la normativa contable y presupuestaria que resulta de aplicación, o que, en alguno de aquellos ejercicios, presenten ahorro neto negativo. 

Las condiciones y la tramitación de dicha operación se habrá de realizar conforme se determine en dicha Disp. Adic. 93ª.

Por tanto, de la lectura del Proyecto de LPGE 2021, y de los datos facilitados, el ayuntamiento cumple los condicionantes para poder acudir a esta medida excepcional.

En octavo y último lugar, en cuanto a la posibilidad de acudir al mercado para realizar operaciones de crédito con entidades financieras, las limitaciones a las mismas, sean a corto o largo plazo, serán las que determine el TRLRHL, si bien, como ya se ha comentado, la finalidad de las operaciones de largo plazo ha de ser la de inversión necesariamente, sin perjuicio de la de reemplazar operaciones preexistentes.

Conclusiones

. El marco actual de endeudamiento, si bien tiene como norma principal y básica el TRLRHL, ha ido variando y adaptándose en los últimos años, con la aparición de normas específicas, que excepcionan las normas generales de la normativa básica. Sólo la existencia de estas normas específicas habilitan a realizar operaciones no contempladas o permitidas en el TRLRHL. En este contexto, las Disp. Adic. 91ª,92ª y 93ª del Proyecto de la LPGE 2021 contemplan varias de estas medidas excepcionales, que únicamente se podrán aplicar en el caso que dicho presupuesto entre en vigor.

2ª. El ayuntamiento puede mantener las condiciones actuales de los préstamos y de los acuerdos con la TGSS y la Confederación, si bien las dificultades presupuestarias con las que se enfrentará en el ejercicio 2021 hace aconsejable acudir a algunas de las medidas que a continuación se citan, o renegociar los convenios con la TGSS o Confederación.

3ª. En cuanto al préstamo vigente del pago a proveedores, la Disp. Adic. 91ª del Proyecto de LPGE 2021 permite la posibilidad, con los condicionantes en ella establecidos, de concertar operación para atender la misma. Dependerá de las características de la nueva operación la posibilidad de realizarla.

4ª. Es posible acudir a las previsiones contempladas en la Disp. Adic. 93ª para convertir la operación a corto plazo en una largo plazo, por entender que se dan en la entidad local los condicionantes que se requieren en la misma.

5ª. La entidad local podrá solicitar, en las condiciones contempladas en la Resolución que regula la prudencia financiera, operaciones de inversión, al no tener AN negativo y suponiendo que la deuda viva no supera el 75% (si superara el 75% y no llega al 110% de los RRCC, deberá solicitar autorización al órgano de tutela financiera).