Elecciones municipales ¿Es posible la aprobación de ordenanzas municipales durante el proceso de convocatoria y celebración de elecciones?

Planteamiento

La resolución de unas alegaciones presentadas contra la aprobación inicial de una ordenanza y, consiguientemente, su aprobación definitiva, ¿se puede considerar un acto de administración ordinaria? La fecha del pleno será entre el 27 de mayo y el 17 de junio.

Por un lado, las alegaciones tienen contenido político y así serán resueltas, pero, por otro lado, la aprobación definitiva de una ordenanza no requiere de mayoría cualificada. De hecho, si no se hubieran presentado alegaciones se entendería aprobada automáticamente en el mismo periodo.

Respuesta

Como se analiza en la consulta “Actuación de los diferentes órganos municipales a la vista de la convocatoria de elecciones locales”, debemos diferenciar dos periodos de tiempo dentro del proceso electoral local. En primer lugar, debemos considerar el periodo que trascurre desde la convocatoria de las elecciones hasta el día inmediatamente anterior a la celebración de las votaciones y, en segundo lugar, el que comprende el periodo que se inicia el día en que se celebra la jornada electoral y finaliza el inmediatamente anterior al determinado legalmente para la constitución de las nuevas corporaciones locales, formadas por las personas que han sido elegidas para el siguiente mandato corporativo.

Con respecto al primero de los periodos descritos, el art. 50 de la LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General -LOREG-, dispone literalmente:

• “2. Desde la convocatoria de las elecciones y hasta la celebración de las mismas queda prohibido cualquier acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por los poderes públicos que contenga alusiones a las realizaciones o a los logros obtenidos, o que utilice imágenes o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de las entidades políticas concurrentes a las elecciones.

• 3. Asimismo, durante el mismo período queda prohibido realizar cualquier acto de inauguración de obras o servicios públicos o proyectos de éstos, cualquiera que sea la denominación utilizada, sin perjuicio de que dichas obras o servicios puedan entrar en funcionamiento en dicho periodo”.

Conforme a esta exigencia legal, se puede apreciar que lo que realmente pretende imponer la LOREG es la no difusión de actos o eventos de los poderes públicos, de tal modo que puedan tener como objeto su promoción con vista en la próxima celebración electoral. Por lo tanto, no impide o limita que la Administración desarrolle su gestión ordinaria, incluida la tramitación de todas aquellas cuestiones relativas al ámbito de sus competencias y la puesta en servicio de nuevos servicios u obras públicas. En este sentido, la consulta “Elecciones municipales. ¿Puede celebrarse acto público de firma de convenios de subvenciones en el Salón de Sesiones del Ayuntamiento dos semanas antes de las elecciones?”, sostiene que no existe inconveniente legal en la firma de convenios de subvenciones durante este periodo, como actuaciones finales de un procedimiento administrativo, establecido y tramitado previamente.

En cambio, en lo que respecta al segundo de los periodos antes definidos, el art. 194 LOREG dispone:

• “1. El mandato de los miembros de los Ayuntamientos es de cuatro años, contados a partir de la fecha de su elección, en los términos previstos en el artículo 42, apartado 3, de esta Ley Orgánica.

• 2. Una vez finalizado su mandato los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada”.

Conforme a este artículo, redactado en términos similares al art. 39 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, debemos diferenciar este periodo del anterior, debido a que en este caso sí se imponen limitaciones específicas de actuación de los órganos municipales, ya sea directamente, al excluir la posibilidad de adoptar acuerdos que requieran mayoría cualificada o, de forma implícita, al requerir que la actuación de los miembros de la corporación saliente se centre exclusivamente a efectos de administración ordinaria.

Sobre esta cuestión, se recomienda la lectura del artículo “El cese de las Corporaciones Locales: limitaciones propias del período de administración ordinaria tras el proceso electoral”, en el que se analizan las cuestiones relativas a este periodo de administración ordinaria de los miembros de las entidades locales, una vez finalizado su mandato corporativo, aludiendo de forma específica a los diferentes tipos de acuerdos que pueden o no ser adoptados durante este periodo en el que se encuentran en funciones. En concreto, el autor de este magnífico artículo introduce el estudio de este tema mediante la siguiente reflexión inicial:

• “...el término «administración ordinaria» al que deben limitar su gestión las Corporaciones Locales salientes alude a un concepto jurídico indeterminado. Es por ello que conviene esclarecer qué actos y acuerdos se pueden adoptar válidamente durante este período, teniendo en cuenta que es complicado establecer una relación apriorística completa de tales supuestos. (...) En todo caso, consideramos que puede citarse un catálogo de asuntos que, sin temor a equivocarnos, pueden entenderse comprendidos dentro del ámbito propio de una Corporación Local en funciones (...).

• En los municipios de régimen común la mayoría de los actos que pueden ser válidamente adoptados durante este período se incluyen dentro de la esfera competencial del Alcalde, si bien debemos recordar que, como hemos señalados anteriormente, las limitaciones propias del ejercicio en funciones tras las elecciones vinculan a todos los órganos de gobierno de las Entidades Locales...”.

Por lo tanto, debemos entender que la administración ordinaria debe comprender la realización de actuaciones de gestión que no limiten, condicionen o vinculen a la próxima corporación, por lo que no pueden exceder de lo que correspondería al mantenimiento del funcionamiento de los diferentes servicios y áreas de gestión de la entidad local. En este sentido, sobre la cuestión planteada se estima procedente volver a citar expresamente a este artículo, en el que se contiene la siguiente alusión:

• “Asimismo, en tanto se encuentre en funciones, el Ayuntamiento no podrá ejercer la potestad reglamentaria. Así se desprende de la lectura de la Sentencia del TS de 25 de mayo de 1993 que anuló una Ordenanza Reguladora de los Establecimientos de Pública Concurrencia por haber sido aprobada por un Ayuntamiento en funciones. En todo caso, y al margen de la temática de que se trate, debe señalarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria constituye una de las máximas expresiones de la autonomía local proclamada constitucionalmente y entendida como capacidad de la entidad correspondiente para desarrollar políticas propias.

• De este modo, la importancia de esta potestad determina que, en nuestra opinión, no quepa adoptar acuerdos relativos a la aprobación de ordenanzas o reglamentos: ni los acuerdos de aprobación definitiva (por razones obvias), ni los acuerdos de aprobación inicial (en la medida que pueden devenir automáticamente definitivos). Cuestión distinta es que durante el período de administración ordinaria se produzca la aprobación definitiva automática de una Ordenanza o Reglamento por transcurrir el plazo de exposición pública sin presentarse reclamaciones o sugerencias contra el texto inicial. En tal caso, consideramos que debe entenderse plenamente válida dicha aprobación automática, toda vez que la misma no deriva de un acto administrativo sino de la concurrencia de un hecho (el transcurso del plazo sin presentarse reclamaciones) al que la Ley asigna la consecuencia jurídica de la aprobación definitiva de la Ordenanza.

• En esta línea, debe considerarse que, habiendo finalizado su mandato, no cabe que el Ayuntamiento acuerde la imposición u ordenación de recursos tributarios ni apruebe o modifique las correspondientes Ordenanzas Fiscales. Igualmente, la Corporación en funciones no podrá aprobar o modificar los Estatutos de organismos públicos, sociedades mercantiles públicas, consorcios, etc. ni tampoco adoptar acuerdos de trascendencia sobre la organización, funciones y competencias o régimen jurídico de estas entidades”.

De acuerdo con todo lo expuesto, podemos concluir afirmando que, si el acuerdo de aprobación definitiva se adopta con anterioridad al inicio del periodo de administración ordinaria de la actual corporación, se podrá considerar plenamente válido. Al contrario, si se debe adoptar un acuerdo expreso para aprobar la ordenanza y ya ha finalizado el mandato de los actuales corporativos, se deberá esperar a que los miembros de la nueva corporación tomen posesión de sus cargos, para poder elevar al pleno la propuesta de aprobación definitiva de la ordenanza.

Conclusiones

1ª. Conforme a lo dispuesto en el art. 50 LOREG, desde la convocatoria de elecciones y hasta su celebración, se prohíbe cualquier acto de inauguración de obras o servicios públicos o proyectos de éstos, cualquiera que sea la denominación utilizada, sin perjuicio de que dichas obras o servicios puedan entrar en funcionamiento durante dicho periodo. De acuerdo con el alcance de esta limitación, en este periodo no se prohíbe la adopción de acuerdos relativos a ninguna materia de competencia local, por lo que se podrán realizar todas las actuaciones precisas para el impulso y resolución de los diferentes procedimientos administrativos.

2ª. Al contrario, a partir de la celebración de las elecciones y hasta la constitución de la nueva corporación, los miembros salientes se encuentran en funciones, por lo que solo podrán realizar actuaciones de administración ordinaria, que no comporten la realización de actuaciones de gestión que limiten, condicionen o vinculen de algún modo a la próxima corporación.

3ª. De acuerdo con esta exigencia, debemos entender que durante el periodo de administración ordinaria no se podrá adoptar ningún acuerdo relativo a la capacidad reglamentaria de la entidad local, por lo que no se podrá aprobar de forma expresa ninguna ordenanza o reglamento local.