Elaboración y aprobación de instrumentos de planeamiento: tramitación urgente con motivo de la crisis por coronavirus

Planteamiento

Ante la situación de crisis provocada por el COVID-19, se ha planteado en el Ayuntamiento la posibilidad de aplicar el procedimiento de urgencia, ex art. 33 de la Ley 39/2015, para la elaboración y aprobación de los instrumentos de planeamiento con el fin de posibilitar el ejercicio de los derechos de los administrados a la vivienda, salud, medio ambiente o la libre empresa, reconocidos constitucional y estatutariamente.

Amén de la necesidad de justificar y motivar adecuadamente tal urgencia y habida cuenta de la reducción de plazos que tal tramitación supone, con la consiguiente disminución de las garantías de los propios administrados (reconocida por la jurisprudencia), se me plantea la duda de si tal reducción de plazos se le podría imponer a otros organismos públicos que, conforme a la legislación sectorial, debieran emitir informes o dictámenes en los indicados procedimientos.

La incertidumbre generada y derivada de la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, ¿puede servir sin más para justificar la tramitación urgente de todos los procedimientos de elaboración y aprobación de tales instrumentos? ¿O se hace preciso, como yo entiendo, que en cada caso se motive adecuadamente que se precisa actuar con celeridad y rapidez como único modo de lograr el fin que se pretende y para resolver el problema concreto de que se trate al ser una necesidad inaplazable?

En su caso, para imponer la reducción de plazos a esos otros organismos o administraciones, ¿sería suficiente invocar los principios que rigen sus relaciones, previstos en la Ley 39/2015, tales como los de colaboración cooperación, lealtad institucional, etc.?

¿Estaría también eximido el Ayuntamiento del trámite de consulta previa ex art. 133.4 LPACAP, siendo, como son considerados los instrumentos de planeamiento, reglamentos?

Respuesta

La situación que vivimos en estos días es totalmente novedosa, puesto que no tiene precedente al que asirnos, tanto desde el punto de vista jurídico como social. Como sabemos, se ha decretado el estado de Alarma a través del RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que ha sido objeto de una modificación parcial por el RD 465/2020, de 17 de marzo, y prorrogado sucesivamente.

Una de las consecuencias que estamos viviendo por efecto de esa situación extraordinaria es la utilización de recursos jurídicos que habitualmente no se emplean, como la tramitación de emergencia de contrataciones, ejercicio de atribuciones por la Alcaldía, realización de sesiones de órganos colegiados por vía telemática, etc. Así pues, tiene sentido que se pretenda utilizar la opción que contempla el art. 33 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, en el que se dispone que:

• “1. Cuando razones de interés público lo aconsejen, se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.

• 2. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento, sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento.”

Como cualquier medida de este cariz debe motivarse adecuadamente, y el hecho de que estemos en la situación del estado de alarma no puede ser por sí sólo el soporte de la medida, puesto que, en tal caso, prácticamente todos los expedientes administrativos podrían invocarlo. Por ello, adelantamos que nos parece más adecuado que se justifique el caso concreto para poder aplicar esa reducción de plazos y el porqué de la medida.

No obstante, no podemos ignorar que la propia Comunidad Autónoma de Andalucía, a la que pertenece la entidad consultante, es partidaria de esa tesis, como acredita el Acuerdo de 22 de abril de 2020, del Consejo de Gobierno, por el que se toma conocimiento de la comunicación realizada por la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio a los Ayuntamientos de Andalucía, sobre la aplicación de la tramitación de urgencia en el procedimiento para la aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, en la que se manifiesta lo siguiente:

• “Por lo tanto, en aras del principio de colaboración y cooperación entre Administraciones, de conformidad con el artículo 140.1.c. y 140.1.d de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se informa sobre esta posibilidad prevista por el legislador de aplicar el procedimiento de urgencia a la tramitación de los instrumentos planeamiento urbanístico, por las razones expuestas. La Junta de Andalucía, va a proceder a tramitar por el procedimiento de urgencia, los instrumentos de planeamiento urbanístico cuyos procedimientos le corresponda iniciar. De la misma forma y dentro del respeto a la autonomía local en el ejercicio de las competencias propias, los Ayuntamientos podrán valorar la necesidad de aplicarlo en los procedimientos de aprobación de los instrumentos urbanísticos que les corresponda iniciar, tramitar y/o aprobar, siempre de forma justificada e individualizadamente para cada procedimiento.”

Como vemos, es una opción que la propia Administración autonómica alienta, pero justificando la medida en cada caso, por lo cual, a nuestro juicio, debería modularse su uso para limitarlo a casos que verdaderamente justificaran la necesidad de esa reducción de plazos para alcanzar con más prontitud las dotaciones, viviendas o industrias precisas para la localidad que el planeamiento quiere alcanzar.

En relación con la tramitación de los planes como Ordenanzas y la aplicación de lo dispuesto en el Título VI LPACAP, sabemos que es una cuestión discutida en ciertos casos como las Ordenanzas fiscales, que no es objeto de esta consulta, o la más concreta de los instrumentos de planeamiento. La naturaleza reglamentaria de los planes urbanísticos está fuera de toda duda para la doctrina y la jurisprudencia, ya que poseen un contenido normativo en sus Ordenanzas que exigen incluso su publicación íntegra en el boletín oficial correspondiente. Sin embargo, del propio espíritu de la ley, que encontramos en su Preámbulo, deducimos que no es este tipo de normas municipales el destinatario de este procedimiento que busca una mayor participación en la gestación de las normas, sobre todo si tenemos en cuenta que la tramitación del planeamiento posee una normativa específica que además es bastante garantista con respecto a la participación ciudadana al incluir al menos una fase de publicación tras la aprobación inicial.

Esa existencia de una normativa específica propia es lo que más pesa en el razonamiento del Dictamen 752/2017, de 21 de noviembre, del Consejo Consultivo de la C. Valenciana, en el que considera que la aplicación de la Disp. Adic. 1ª LPACAP, que prevé que “Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales”, hace que los planes urbanísticos no se vean afectados por la tramitación prevista en el Título VI.Así, el órgano consultivo indica, al estudiar la situación de las Ordenanzas fiscales y el planeamiento, lo siguiente:

• “Dado que las ordenanzas fiscales tienen una regulación específica y sectorial en los artículos 16 y siguientes del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, cabría entender aplicable la disposición adicional primera de la Ley 39/2015, pudiendo prescindir en este tipo de ordenanzas del trámite de participación ciudadana.

• En esta disposición adicional primera también tendrían cabida los instrumentos de planeamiento urbanístico sujeto a lo que disponga al efecto la legislación sectorial.”

Por ello entendemos que no resultaría necesario ninguno de los trámites previstos en el Título VI LPACAP para la aprobación del planeamiento, no tanto por invocar la excepción del art. 133.4 como por la existencia de una regulación específica para su aprobación.

Conclusiones

1ª. La aplicación del procedimiento de urgencia previsto en el art. 33 LPACAP debe motivarse.

2ª. A nuestro juicio, la mera situación del estado de alarma no justifica la utilización de dicho artículo, siendo más razonable analizar cada caso concreto para poder motivar su uso.

3ª. Esa misma motivación singularizada podrá invocarse para la aplicación de los principios que deben regir la relación entre Administraciones.

4ª. La tramitación del planeamiento no precisa la fase de consulta previa y audiencia previstas en el Título VI LPACAP.