El trámite de audiencia individual ante modificaciones de fichas y nuevas incorporaciones en el procedimiento de aprobación de la RPT municipal

Planteamiento

En el marco de la tramitación del expediente de aprobación de la RPT, se concedió trámite de audiencia a los empleados que ocupaban puestos cuyas fichas podían verse afectadas por la nueva configuración organizativa. Algunos de ellos formularon alegaciones.

Con posterioridad a dicho trámite, y como consecuencia de la revisión técnica del documento, de la valoración de alegaciones o de ajustes internos del borrador, determinadas fichas de puesto han sido modificadas nuevamente. Asimismo, existen puestos cuyas fichas no estaban ocupadas cuando se concedió el trámite inicial, pero que actualmente sí cuentan con ocupante efectivo por haberse producido tomas de posesión recientes.

A la vista de lo anterior, se solicita criterio sobre la necesidad o no de conceder un nuevo trámite de audiencia individual en los siguientes supuestos:

• - Trabajadores que ya fueron oídos en el expediente y cuya ficha de puesto ha sido modificada posteriormente.

• - Trabajadores que no fueron oídos inicialmente porque el puesto no estaba ocupado en aquel momento, pero que han tomado posesión recientemente.

• - Modificaciones de fichas que consisten únicamente en ajustes formales, aclaratorios, técnicos o de mejora de redacción.

• - Modificaciones que puedan tener carácter sustancial por afectar a funciones esenciales, requisitos, vínculo, forma de provisión, adscripción, dependencia jerárquica o condiciones principales del puesto.

La duda principal es si, en un procedimiento de aprobación de RPT, resulta necesario abrir sucesivos trámites de audiencia individual cada vez que se modifica una ficha o se incorpora un nuevo ocupante, o si puede continuarse la tramitación mediante la negociación colectiva en la mesa general correspondiente.

¿Qué opción resulta más prudente para garantizar la seguridad jurídica, evitando tanto posibles situaciones de indefensión como una reiteración innecesaria de trámites que pueda bloquear la aprobación de la RPT?

Respuesta

La doctrina jurisprudencial consolidada (véase, por ejemplo, la sentencia del TS de 5 febrero 2014) califica la RPT como un acto administrativo de autoorganización de la entidad local, no como disposición general, aunque produce efectos generales y condiciona el estatuto aplicable a quienes ocupan los puestos.

Tal interpretación supone que la citada herramienta o instrumento no se rige por el procedimiento típico de aprobación de reglamentos u ordenanzas, que implican un trámite de audiencia ciudadana general, sino por un expediente de organización del empleo público con negociación colectiva, informes preceptivos y cumplimiento del principio de publicidad.

Su aprobación o modificación no exige, por regla general, notificación individual a cada empleado/a público, bastando la publicación y la trazabilidad del expediente.

En relación a la llamada “ficha de puesto” podemos definirla como la unidad técnica descriptiva del puesto, pero no de la persona. Y debe incluir, como mínimo:

• - La denominación, grupo de clasificación, nivel, sistema de provisión.

• - Las funciones esenciales, dependencia jerárquica y funcional.

• - Los requisitos de titulación y competencias.

• - Las retribuciones complementarias (complemento de destino y específico).

• - Las condiciones de jornada, turnos, riesgos y responsabilidades.

Así dicho, la ficha sería el elemento individualizado dentro de la RPT que permite identificar el puesto como unidad organizativa. No constituye, por sí sola, un acto que genere un derecho subjetivo a su titular, sino que forma parte de un instrumento global de ordenación de puestos.

Su modificación o creación es, en principio, una decisión de organización, pero no un acto singular que haya que notificar a cada posible ocupante.

Dicho lo cual y adentrándonos en el procedimiento de modificación y/o aprobación de una RPT, podemos afirmar que la regla general descansa en que no es preceptiva la audiencia individual en la tramitación de dicho instrumento.

La jurisprudencia es clara al recoger que, en el procedimiento de aprobación o modificación de la RPT, no existe precepto legal que imponga notificar y dar audiencia individual a todos y cada uno de los empleados/as por las vicisitudes de la aprobación de la misma.

Se considera que la negociación con los representantes sindicales en la mesa general -MGN- satisface las exigencias de transparencia y participación, dada la naturaleza de la RPT y su tramitación especial, jalonada de publicidad y publicación, pero sin notificación individual previa a cada funcionario.

Así, la sentencia del TS de 21 de noviembre de 2012 rechaza la existencia de indefensión por no haberse dado audiencia en el trámite de modificación de la RPT, considerando suficiente la publicación de la misma.

Ahora bien, expuesto este escenario como contexto general sí que puede haber alguna excepción, como cuando la modificación afecta de manera singular y directa a un puesto ya ocupado.

Aunque hemos afirmado que la RPT no requiere audiencia individual genérica, sí puede ser necesario una notificación individual (y, en su caso, audiencia) cuando la modificación o supresión de un puesto tenga efectos directos sobre la esfera jurídica de un concreto titular (por ejemplo, supresión de puesto, cambio de retribuciones complementarias con impacto directo, variación de funciones esenciales que pueda configurar modificación sustancial de condiciones).

En esos supuestos, el acto que materializa el impacto (resolución de movilidad, supresión, modificación retributiva singular) es el que debe respetar el trámite de audiencia del art. 82 LPACAP, no necesariamente el acuerdo global de RPT.

Y en el supuesto planteado por la entidad consultando si se debe repetir el trámite de audiencia en caso de que existan modificaciones sucesivas durante la tramitación, siguiendo la lógica de la jurisprudencia sobre trámites de información pública y audiencia en normas y actos de efectos generales diremos que no es exigible reiniciar una y otra vez los trámites de audiencia a medida que el proyecto de RPT va siendo ajustado durante su elaboración.

Solo sería necesario un nuevo trámite de audiencia/información si se introducen cambios sustanciales que afecten a aspectos nucleares de lo proyectado y que puedan alterar de manera relevante la posición de los interesados/as.

En el contexto de la RPT, esos “cambios sustanciales” se canalizan, preferentemente, como hemos afirmado, a través de la negociación colectiva, no mediante audiencias individuales repetidas. Ya que la elaboración y modificación de la RPT debe respetar, entre otros, el TREBEP y la normativa de negociación colectiva, tal y como señalan sus arts. 33 y 37, al recoger que la RPT es materia de negociación en la mesa general de negociación de la administración local correspondiente.

Así las cosas, la práctica habitual, y la más segura jurídicamente, es someter el proyecto de RPT (o sus modificaciones) a la MGN. De tal/tales reunión/es se recogerá en el expediente las actas de negociación y, en su caso, el acuerdo final.

Para maximizar la seguridad jurídica y evitar tanto indefensión como bloqueos por reiteración innecesaria de trámites, lo más prudente es:

• - tramitar la RPT (o su modificación) como expediente unitario;

• - que contenta la memoria organizativa y metodológica;

• - que contenga las fichas de puesto completas y coherentes;

• - informes de secretaría (en su caso de intervención);

• - someter el proyecto a la mesa general de negociación;

• - convocatoria formal, documentación completa y plazos suficientes, para su aprobación en el pleno corporativo;

• - recogida de alegaciones y propuestas sindicales reflejadas en el/las acta/s. incorporación, en lo posible, de las aportaciones relevantes o, al menos, motivación de su no acogida;

• - publicidad formal del acuerdo de RPT mediante el anuncio en el boletín oficial correspondiente o medio habilitado;

• - acceso al texto completo de la RPT y, en su caso, a las fichas de puesto (respetando la materia de protección de datos).

La notificación individual será adecuada en supuestos singulares tales como cuando una modificación concreta de puesto afecte de manera directa y singular a un titular (supresión, cambio retributivo relevante, alteración sustancial de funciones). En esos casos, el acto singular (no el acuerdo global de RPT) deberá respetar el trámite de audiencia del art. 82 LPACAP.

En la RPT, los “interesados” no son, en principio, cada funcionario de manera individual, sino la plantilla como colectivo, representada sindicalmente en la MGN. Abrir audiencias individuales por cada ficha modificada o nuevo ocupante carece de base legal expresa, y genera un riesgo alto de paralización del procedimiento y de litigiosidad por supuestas omisiones formales.

Conclusiones

1ª. La negociación colectiva en la MGN, de carácter preceptivo en la aprobación de una RPT, se entiende como cauce ordinario de participación, así como su posterior publicidad formal (anuncio) del acuerdo de la RPT. La negociación colectiva con los representantes sindicales en la MGN cumple la función de garantizar la participación y evitar la indefensión de los empleados públicos como colectivo.

2ª. No es necesario abrir sucesivos trámites de audiencia individual por cada modificación de ficha o incorporación de nuevo ocupante en el procedimiento de RPT. En materia de RPT, la jurisprudencia y la doctrina administrativa entienden que no existe obligación de duplicar esa garantía mediante audiencias individuales sucesivas por cada ajuste de ficha o incorporación de nuevo puesto, siempre que la negociación haya sido efectiva y el expediente esté debidamente motivado y publicado.

3ª. La notificación individual y, en su caso, audiencia solo será adecuada cuando la modificación afecte de manera singular y directa a un puesto ya ocupado y pueda incidir en derechos retributivos o condiciones esenciales del titular.

4ª. La confección de una ficha de puesto es, en sí misma, un acto técnico de descripción del puesto dentro de un instrumento global de autoorganización; no genera, por regla general, la obligación de audiencia individual.

5ª. No resulta necesario abrir sucesivos trámites de audiencia individual cada vez que se modifica una ficha o se incorpora un nuevo ocupante en el procedimiento de aprobación de la RPT; la vía más prudente y jurídicamente segura es articular la participación mediante la negociación colectiva en la MGN, como hemos señalado.