El derecho fundamental de los concejales al acceso a la información precisa para el ejercicio de su cargo: régimen jurídico y alcance

Planteamiento

La Sentencia del TS de 10 de febrero de 2022 establece que la finalidad de ese derecho de acceso a la información del concejal es el normal ejercicio de sus funciones con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios municipales. Y concluye que a los efectos del derecho fundamental reconocido en el art. 23 CE, el derecho de acceso a expedientes y documentos por parte de los concejales que materialmente reconocen los arts. 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, y 14 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, no puede quedar condicionado a que se trate de asuntos a debatir por el pleno municipal.

Interpretamos de esta sentencia que toda la información solicitada por los concejales sin excluir nada de lo que acontezca en el ayuntamiento se les puede negar a los concejales.

Y, por otra parte, lo establecido a continuación que habla de la documentación de libre disposición, ¿a quién se le tiene que solicitar ya que la niegan con total descaro, lo mismo el secretario municipal que la interventora?

Así, el art. 128.2 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana, y el art. 15 ROF establecen la información a la que tienen derecho los concejales por ser de libre disposición

“3º. Cuando se trate de información contenida en los libros de registro o en su soporte informático, así como en los libros de actas y de resoluciones de la Alcaldía.”

En este apartado 3, ¿qué tenemos que interpretar en el tema de los registros, se está refiriendo a todos los registros de entrada y de salida del ayuntamiento? ¿Y quién nos los tiene que dar sin solicitarlos por escrito? Y siendo así ¿a quién se los tenemos que solicitar para que no nos los nieguen como viene sucediendo hasta ahora?

Continúa el art. 128 de la Ley 8/2010 estableciendo que:

“4º. Cuando sea información de libre acceso por los ciudadanos y ciudadanas.”

En este punto 4, ¿qué información es la de libre acceso para los ciudadanos y ciudadanas?

En algunos ayuntamientos nos hemos encontrado con que aparece la figura del archivero que se responsabiliza del archivo municipal. Hasta ahora el archivo siempre había quedado difuminado dentro del departamento de secretaría y no había una responsabilidad directa distinta de la del secretario/secretaria, pero parece ser que en aquellos ayuntamientos donde se ha creado la figura del archivo y su gestor el archivero municipal, se le pasan a esta figura las responsabilidades de la clasificación archivística, así como la de la entrega de la información de libre acceso.

¿Quiere esto decir que los expedientes finalizados y pasados al archivo son de libre acceso o se tienen que cumplir algunas reglas para que la información del archivo sea considerada de libre acceso?

Por otra parte, el art. 16 ROF se sigue utilizando a día de hoy, entendemos que haciendo mal uso de su aplicación, obligando a los concejales, a negarles las fotocopias, a ver los expedientes en las dependencias municipales, sin darles tiempo a estudiar los expedientes. Inclusive la información de libre disposición se la niegan en virtud de este art. 16 ROF.

Con toda la jurisprudencia que hay publicada a favor de poner la información y fotocopias a disposición de los concejales ¿qué valor jurídico tiene en este momento el citado art. 16 ROF?

Finalmente, el art. 16 ROF regula la consulta y examen de expedientes y documentación, conteniendo, en esencia, disposiciones específicas en cuanto al lugar y forma de evacuar dicha consulta:

“b) En ningún caso los expedientes, libros o documentación podrán salir de la Casa Consistorial o Palacio Provincial, o de las correspondientes dependencias y oficinas locales.

d) El examen de expedientes sometidos a sesión podrá hacerse únicamente en el lugar en que se encuentren de manifiesto a partir de la convocatoria.”

Este art. 16 ROF con los ejemplos puestos más arriba, ¿se sigue manteniendo en la actualidad por parte de la alcaldía para justificar que la información conforme a dicho artículo no se puede entregar y hay que visualizarla en las dependencias municipales? Y más aún, ¿no debería el secretario/interventor informar de las irregularidades que supone la aplicación de este artículo y más cuando está pidiéndose información directa, y más todavía después de la apuesta de la administración general del estado por la administración electrónica?

Respuesta

Las cuestiones formuladas por nuestro consultante han sido abordadas en anteriores consultas, centrando siempre el régimen del derecho de los concejales a obtener información necesaria para ejercer sus funciones de control en el marco del art. 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- y en los arts. 14 y ss del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-; señalando el citado art. 77 LRBRL que los miembros de las Corporaciones Locales “tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno [actualmente Junta de Gobierno Local] cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función. La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquél en que se hubiese presentado”.

Son ilustrativas las consultas:

- País Vasco. Solicitud por los Concejales de acceso directo al sistema informático de gestión del Registro de entradas y salidas del Ayuntamiento; y

- Castilla-La Mancha. Solicitud por Concejales de la oposición de envío por correo electrónico de copia del Registro de Entrada: ¿tienen derecho?

Recomendamos en cualquier caso la lectura íntegra de la consulta “Comunidad Valenciana. Responsabilidad del Alcalde y del Secretario por impedir el acceso a la información a los Concejales”, donde se señalaba que la responsabilidad de que se garantice y se cumpla correctamente el derecho de acceso a la información por parte de todos los Concejales corresponde al Alcalde en cuanto le corresponde dirigir el gobierno y la administración municipal (art. 21.1.a LRBRL).

A estos efectos hemos de diferenciar en el derecho de acceso a la información de los concejales, entre el acceso sujeto a autorización y el acceso libre, de tal forma que en el primer caso la autorización corresponde al alcalde y en el segundo a los servicios administrativos.

Qué deba entenderse por información de acceso libre para la ciudadanía debe encontrar respuesta en el ámbito de los arts. 6 a 8 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -LT-, que versan, respectivamente, sobre los supuestos de publicidad activa relativos a la información institucional, organizativa y de planificación, la información de relevancia jurídica y la información económica, presupuestaria y estadística. Dicho contenido de la obligación de publicidad activa es la que debe identificarse como de libre acceso. De este modo, sólo los expedientes finalizados y pasados al archivo relativos a dichas materias son de libre acceso.

Qué deba entenderse por información sujeta a autorización, debe encontrar una respuesta acorde con el concepto amplio de información pública previsto en el art. 13 LT, esto es, cualquier contenido o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder del ayuntamiento y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funcione, quedando sujeta a autorización del alcalde en la medida en que existen límites al acceso (art. 14 LT) y ponderación con el derecho fundamental de la persona al honor, la intimidad y la propia imagen por contener datos de carácter personal (arts. 15 y 16 LT).

En cuanto a la cuestión del entronque del art. 16 ROF en este marco normativo, señalemos que debe primar el principio de acceso a la información preferentemente por vía electrónica, entendiendo por “en las dependencias municipales” su sede electrónica, a la que se refiere el art. 38 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, desde donde se interactúa electrónicamente con la administración en los términos fijados por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, debiendo los ayuntamientos estar integrados en alguna plataforma de gestión documental como herramienta esencial para el funcionamiento electrónico del sector público, por lo que, ya sea mediante el alta del concejal en el gestor documental, ya sea mediante la solicitud de copia de la información de libre acceso, éste tiene derecho a obtener la información en la sede electrónica.

Quien debe proporcionar la información de libre acceso a los concejales consideramos que es una cuestión que debe encontrar respuesta en el régimen de organización interna que cada administración haya previsto en su correspondiente instrumento de ordenación de recursos humanos (relación de puestos de trabajo -RPT-), en base a la potestad de autoorganización que nuestro ordenamiento jurídico le reconoce, sin que, como tal, dicha obligación corresponda ejercerla directamente a los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, sin perjuicio de que debe cumplirse bajo su responsabilidad y en el ámbito de su actuación, a tenor del marco legal previsto en el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula su régimen jurídico. Entendiendo, que las obligaciones legales de los habilitados nacionales en el ámbito de la transparencia, nada tiene que ver con el derecho de acceso a expedientes y documentos por parte de los concejales.

El art. 2.3 RD 128/2018, a la hora de regular las funciones propias de este tipo de funcionarios, y respecto al cumplimiento de las leyes de transparencia, prevé que:

• “Corresponderán a los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional las funciones necesarias, dentro de su ámbito de actuación, para garantizar el principio de transparencia y los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad económico-financiera.”

Sobre este régimen de acceso a la información por parte de los electos locales, la Sentencia del TS de 10 de febrero de 2022 (EDJ 2022/507451), al resolver recurso de casación en interés de Ley, crea jurisprudencia en torno al derecho fundamental reconocido en el art. 23 de la Constitución -CE- (“2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”), considerando que constituye una vulneración del mismo la denegación de acceso a expedientes y documentos a los concejales:

• “…a los efectos del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la CE, el derecho de acceso a expedientes y documentos por parte de los concejales que materialmente reconocen los artículos 77 de la LRBRL y 14 del ROF, no puede quedar condicionado a que se trate de asuntos a debatir por el Pleno municipal”

El procedimiento para la protección del derecho fundamental de los concejales al acceso a la información precisa para el ejercicio de su cargo es el regulado en los arts. 114 y ss de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -LJCA-; señalando que el procedimiento de amparo judicial de las libertades y derechos, previsto en el art. 53.2 CE, se regirá, en el orden contencioso-administrativo, por lo dispuesto en el Capítulo I LJCA (“Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona”) del Título V (“Procedimientos especiales”) y, en lo no previsto en él, por las normas generales de la presente Ley.

Conclusiones

1ª. Qué deba entenderse por información de acceso libre para la ciudadanía debe encontrar respuesta en el ámbito de los arts. 6 a 8 LT, pues versan, respectivamente, sobre los supuestos de publicidad activa relativos a la información institucional, organizativa y de planificación, la información de relevancia jurídica y la información económica, presupuestaria y estadística. Dicho contenido de la obligación de publicidad activa es la que debe identificarse como de libre acceso. De este modo, sólo los expedientes finalizados y pasados al archivo relativos a dichas materias son de libre acceso.

2ª. Qué deba entenderse por información sujeta a autorización, debe encontrar una respuesta acorde con el concepto amplio de información pública previsto en el art. 13 LT, esto es, cualquier contenido o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder del ayuntamiento y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funcione, quedando sujeta a autorización del alcalde en la medida en que existen límites al acceso (art. 14 LT) y ponderación con el derecho fundamental de la persona al honor, la intimidad y la propia imagen por contener datos de carácter personal (arts. 15 y 16 LT).

3ª. En cuanto a la cuestión del entronque del art. 16 ROF en este marco normativo, señalemos que debe primar el principio de acceso a la información preferentemente por vía electrónica, entendiendo por “en las dependencias municipales” su sede electrónica, a la que se refiere el art. LRJSP, desde donde se interactúa mediante la integración del ayuntamientos en alguna plataforma de gestión documental como herramienta esencial para el funcionamiento electrónico del sector público, por lo que, ya sea mediante el alta del concejal en el gestor documental, ya sea mediante la solicitud de copia de la información de libre acceso, éste tiene derecho a obtener la información en la sede electrónica.

4ª. Quien debe proporcionar la información de libre acceso a los concejales consideramos que es una cuestión que debe encontrar respuesta en el régimen de organización interna que cada administración haya previsto en su correspondiente instrumento de ordenación de recursos humanos (relación de puestos de trabajo -RPT-), en base a la potestad de autoorganización que nuestro ordenamiento jurídico le reconoce, sin que, como tal, dicha obligación corresponda ejercerla directamente a los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, sin perjuicio de que debe cumplirse bajo su responsabilidad y en el ámbito de su actuación, a tenor del marco legal previsto en el RD 128/2018, por el que se regula su régimen jurídico. Entendiendo, que las obligaciones legales de los habilitados nacionales en el ámbito de la transparencia, nada tiene que ver con el derecho de acceso a expedientes y documentos por parte de los concejales.

5ª. La remisión que hace el art. 15.c) ROF a la documentación de libre acceso para los ciudadanos no justifica el acceso indiscriminado del concejal a los asientos del registro de entrada de documentos del ayuntamiento, tal y como hemos señalado en otras consultas.