Ejecución de hipoteca unilateral impuesta como garantía de deuda tributaria sobre inmueble situado en otro término municipal

Planteamiento

Hipoteca unilateral constituida en garantía de una deuda tributaria municipal, impagada ésta y debidamente apremiada, no satisfecha en el plazo otorgado en la diligencia de apremio.

La garantía fue aceptada por el ayuntamiento y está inscrita en el Registro de la Propiedad correspondiente.

El municipio lleva su propia recaudación, es decir, no la tiene delegada en la diputación.

Se dan todos los requisitos necesarios para proceder a la ejecución de la garantía

El bien sobre el que se constituyó se encuentra en el término de otro municipio, aunque perteneciente a la misma comunidad autónoma.

Las dudas que se plantean en el supuesto arriba planteado y relacionadas con la competencia son:

- En el caso de una hipoteca unilateral, que se ha prestado con carácter voluntario y desde luego tiene una naturaleza diferente al embargo de un bien inmueble, ¿podría el Ayuntamiento ejecutar por sí mismo esta garantía, aunque el inmueble se encuentre fuera de su término municipal? ¿O Sería necesario en todo caso acudir a la vía de colaboración del art. 8.3 de la LRHL? Se tiene en cuenta la reciente sentencia del TS 84/2024, de 22 de enero, pero dicha sentencia se centra asimismo en embargos, y no tengo claro que se pueda interpretar que también abarque a la ejecución de una hipoteca unilateral.

- Dado que la posibilidad de ejecutar una hipoteca unilateral por la propia administración (independientemente de que sea el propio Ayuntamiento o el órgano competente de la CCAA, en función de la respuesta que se dé a la pregunta anterior), es una prerrogativa, ¿podría el Ayuntamiento, en el supuesto planteado, no utilizarla y recurrir a la administración de justicia para ejecutar la hipoteca unilateral? ¿Sería ésta una vía prohibida, una vía posible, o sería la más adecuada?

Y si fuera el caso, ¿qué hay de los costes de la ejecución judicial de la hipoteca unilateral?

Respuesta

El art. 74 del RD 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación -RGR-, dispone literalmente en relación con la ejecución de garantías impuestas en los procedimientos de recaudación:

• “1. Una vez iniciado el procedimiento de apremio, si la deuda estuviese garantizada y resultase impagada en el plazo al que se refiere el artículo 62.5 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, se procederá a ejecutar la garantía, salvo que sea de aplicación lo dispuesto en su artículo 168, segundo párrafo; en tal caso, con anterioridad a la ejecución de la garantía se podrá optar por el embargo y enajenación de otros bienes y derechos.

• En ningún caso será de aplicación en la ejecución de garantías lo dispuesto en el artículo 172.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

• (...)

• 3. Si la garantía consiste en hipoteca, prenda u otra de carácter real constituida por o sobre bienes o derechos del obligado al pago susceptibles de enajenación forzosa, se procederá a enajenarlos por el procedimiento establecido en este reglamento para la enajenación de bienes embargados de naturaleza igual o similar.

• (...)

• 6. La ejecución de las hipotecas y otros derechos reales constituidos en garantía de los créditos de la Hacienda pública se realizará por los órganos de recaudación competentes a través del procedimiento de apremio.

• Cuando se inicie la ejecución administrativa, el órgano de recaudación competente comunicará la orden de ejecución al Registrador de la Propiedad mediante mandamiento por duplicado para que libre y remita la correspondiente certificación de dominio y cargas, con el contenido y efectos establecidos en el art. 688 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

• El órgano de recaudación competente notificará el inicio del procedimiento de ejecución a la persona a cuyo favor resulte practicada la última inscripción de dominio si no ha sido requerida para el pago y a los titulares de cargas o derechos reales constituidos con posterioridad a la hipoteca que aparezcan en la certificación.

• En su caso, el tipo para la subasta o concurso podrá fijarse de acuerdo con las reglas del art. 97 y con independencia del valor en que se haya tasado el bien al tiempo de constituir la hipoteca.”

Por lo tanto, como se analizaba en la consulta anterior “Ejecución de hipoteca unilateral a favor del Ayuntamiento” (EDE 2016/1005844), según este precepto debemos entender que las hipotecas impuestas de forma unilateral y voluntaria como garantía de deudas tributarias, como sucede en el supuesto plantado en la consulta actual, deben ser ejecutadas mediante el procedimiento de apremio, asumiendo para ello el mismo régimen que los bienes embargados en el desarrollo de este proceso de recaudación ejecutiva.

De acuerdo con lo expuesto, salvo que se emita una decisión judicial posterior que establezca lo contrario, debemos entender que a este procedimiento de ejecución de la hipoteca unilateral le es de aplicación la interpretación sostenida por el TS en la citada Sentencia de 22 de enero de 2024, en la que se afirma de forma expresa:

• “Específicamente, cuando las actuaciones de recaudación ejecutiva por parte de un ayuntamiento deben realizarse fuera de su territorio, dicho ente local está imposibilitado jurídicamente para ejercerlas, estando obligado, en tales casos, a acudir a lo dispuesto en el artículo 8.3 TRLRHL. En esa línea se sitúa el artículo 8 RGR, en conexión con el artículo 5.5 LGT.

• (...)

• No en vano, el artículo 12.1 LBRL dispone: "El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias". En ocasiones, como la presente, el ayuntamiento pretende el ejercicio extraterritorial de competencias, posibilidad que no es conforme a derecho. Ese precepto determina, sin sombra alguna de duda, que el término municipal es el ámbito territorial en el que cada municipio ejerce las competencias que le son propias, entre las que se encuentran la recaudación de tributos e ingresos de derecho público propios del ayuntamiento, en este caso, deudas derivadas de multas de tráfico.

• (...)

• Por todo esto, ya estamos en condiciones de responder a la cuestión con interés casacional, siendo, por consiguiente, la doctrina que fijamos la siguiente:

• La administración municipal no puede practicar y dictar diligencia de embargo de dinero en cuentas abiertas en sucursales de entidades financieras radicadas fuera del término municipal del ayuntamiento embargante, incluso cuando dicho embargo no requiera la realización material de actuaciones fuera del citado territorio municipal por parte de la administración local, siendo necesario, en estos casos instar, conforme al artículo 8.3 del TRLHL, la práctica de dicha actuación a los órganos competentes de la correspondiente comunidad autónoma o a los órganos competentes del Estado, según corresponda.”

En segundo lugar, por lo que se refiere a la posibilidad de que la entidad local opte por instar la ejecución judicial de la hipoteca constituida de forma voluntaria por el acreedor tributario, en lugar de iniciar el correspondiente procedimiento de apremio, en principio debemos adoptar una postura contraria, al menos a falta de un precepto específico o decisión judicial que pueda establecer lo contrario y ello por varios motivos. El primero de ellos es la propia redacción del art.74 RGR, por el que se habilita de forma imperativa a que estas garantías sean ejecutadas por el procedimiento de apremio administrativo.

Por este mismo motivo, en segundo lugar, debemos afirmar que el embargo o ejecución de estos bienes requiere que con anterioridad se hayan realizado los trámites exigibles legalmente ante el impago de deudas de derecho público, lo que requiere el inicio del procedimiento de recaudación por vía de apremio en cuyo ámbito se realizan las actuaciones de ejecución y realización de los bienes del deudor, por lo que no se requiere instar judicialmente la declaración de impago y adeudo, así como el resto de tramites que se deben realizar mediante este procedimiento.

Por lo tanto, debemos entender que la Administración Pública debe utilizar el principio de autotutela que le reconoce la normativa vigente y, de este modo, proceder a realizar en vía administrativa la ejecución de sus ingresos de derecho público por la vía de apremio, y ello, aunque para realizar actuaciones materiales fuera de su ámbito territorial, deba solicitar la colaboración de la Administración competente.

Conclusiones

1ª. De acuerdo con lo dispuesto en la normativa vigente, la ejecución de hipotecas impuestas de forma unilateral y voluntaria por terceros en garantía de sus deudas tributarias, deberá ser realizada mediante el procedimiento administrativo de apremio y conforme al proceso definido para enajenar los bienes previamente embargados.

2ª. Por este motivo, debemos entender que a este procedimiento le es igualmente aplicable la limitación de la capacidad de realizar actuaciones recaudatorias fuera de su ámbito territorial, tal y como se ha interpretado por el TS.

3ª. En cualquier caso, debemos entender que esta forma de actuación es la procedente para ejecutar esta garantía, si bien, en el caso de bienes situaciones fuera de su ámbito territorial, las entidades locales deberán requerir la colaboración de la Administración que fuera competente a estos efectos.