Eficacia del acuerdo de modificación del complemento específico del colectivo de Policía Local

Planteamiento

Previa negociación colectiva se aprobó por la mesa de negociación en febrero de 2019 el acuerdo de las condiciones laborales de la plantilla de la Policía Local de este municipio que preveía un incremento de la cuantía de complemento específico a percibir por parte de este colectivo. Dicho acuerdo fue aprobado por el pleno del ayuntamiento en marzo de 2019 y se publicó por la Dirección General de Trabajo en el BOP en marzo de 2020.

A partir de esta última fecha, en que se entendía que entraba en vigor dicho acuerdo, se les ha venido retribuyendo a los miembros de la Policía Local conforme a las nuevas cuantías establecidas en aquél, relativas al complemento específico objeto de modificación.

Por este mismo colectivo se plantea ahora el derecho que les asiste a percibir las diferencias de complemento específico desde la fecha de aprobación por parte del pleno del acuerdo (marzo de 2019) y no desde la fecha de publicación del mismo (marzo de 2020).

Esta petición se basa en que, a pesar de que el propio acuerdo prevé su entrada en vigor a partir de su publicación en el BOP ordenada por la Dirección General de Trabajo y que el retraso en su publicación no es imputable al ayuntamiento, y a pesar también de lo dispuesto en el art. 39 de la Ley 39/2015 sobre los efectos y eficacia de los actos administrativos, los miembros de la Policía Local han venido cumpliendo el acuerdo desde la aprobación por el pleno en lo referente a la jornada de trabajo, para cuya ejecución "se instó por el ayuntamiento a la Jefatura de la Policía Local" (no se especifica quién ordenó esta ejecución del acuerdo) .

En definitiva, se argumenta que se ha producido un enriquecimiento injusto por parte del ayuntamiento (por causa no imputable al mismo, dado que el retraso en la publicación del acuerdo se achaca a la Dirección General de Trabajo), por dejar de percibir las nuevas cuantías de complemento específico durante el período transcurrido entre la aprobación del acuerdo y su publicación.

Ante esta situación planteada, es de interés conocer opinión al respecto.

Respuesta

Para el análisis de la cuestión planteada debemos partir de lo dispuesto en el RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, concretamente en el Capítulo IV del Título III (arts. 31 a 46), y el derecho que tienen los empleados públicos a la negociación colectiva, representación y participación institucional para la determinación de sus condiciones de trabajo.

La negociación colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos se rige por los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia, y se efectuará mediante el ejercicio de la capacidad representativa reconocida a las organizaciones sindicales por la LO 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical -LOLS-, y lo previsto en el propio TREBEP.

Igualmente, los arts. 32 y 38.10 TREBEP garantizan el cumplimiento de los convenios colectivos y acuerdos que afecten al personal funcionario y laboral, salvo cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de los pactos, acuerdos o convenios colectivos ya firmados en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público.

En el supuesto de hecho planteado se trata de un acuerdo adoptado por el pleno del ayuntamiento que afecta al ámbito concreto de la Policía Local, y por el cual se ha producido una actualización del complemento específico de dicho cuerpo, y cuya entrada en vigor, a tenor del propio acuerdo, debería producirse a partir de su publicación en el BOP ordenada por la Dirección General de Trabajo.

Por su parte, señala el art. 39.1 y 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que:

• “1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

• 2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.”

No se indica en el planteamiento de la consulta si el indicado acuerdo se articuló como una modificación de la Relación de Puestos de Trabajo -RPT-, si bien podríamos sostener, en cuanto a la naturaleza jurídica del mismo, que se trataría de un acto administrativo con destinatario plural (al igual que la RPT), y tal y como hemos sostenido en consultas anteriores, la caracterización jurídica del acto como acto administrativo con destinatario plural o indeterminado determina la aplicación de la normativa reguladora de los actos administrativos en cuanto a la dinámica de su producción, validez y eficacia, impugnabilidad, procedimiento y requisitos para la impugnación, en vía administrativa y ulterior procesal, etc.

Así, en la consulta “Reclamación de atrasos retributivos derivados de una modificación de la RPT: eficacia retroactiva” manifestamos que:

• “...la aplicación de los efectos retributivos derivados de una modificación de la RPT, como acto administrativo que es, deberá surtir efectos desde su aprobación (salvo que el acuerdo establezca otra fecha), por lo que, a nuestro juicio, si del estudio del expediente se desprende que al empleado le hubiera correspondido una retribución mayor de aplicarse correctamente la valoración efectuada en su día de su puesto de trabajo, correspondería abonarle las diferencias retributivas dejadas de percibir en los últimos cuatro años (o desde la fecha de la aprobación de la modificación de la RPT si ésta fuese más reciente; es decir, si la modificación de la RPT se produjo, por ejemplo, el 1 de enero de 2013, sólo podrá reclamar desde esa fecha). Y ello en base al art. 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP-. Véanse las Sentencias del TS, como las de 23 de enero de 2009, de 1 de julio de 2010, de 8 de julio de 2010 y de 9 de septiembre de 2010, entre otras, que establecen que el plazo de prescripción es el de cuatro años, tal como establece el art. 25.1 LGP.”

La publicación de un acto con destinatario indeterminado o plúrimo se halla regulada en los arts. 40 y 45.1.a) LPACAP, dentro del capítulo relativo a eficacia de los actos, como una forma de notificación a los interesados, de modo que esta publicación sustituiría a la notificación personal en dicho supuesto de actos plúrimos o con destinatarios indeterminados. De tal modo, conforme al art. 39.2 LPACAP y según el literal del propio acuerdo, la eficacia del acto quedaría demorada hasta la publicación del mismo.

Dicho ello, en la consulta “Minoración de complemento específico de puesto de Secretaría tras VPT. Procedencia de CPT o mantenimiento del complemento específico en función de circunstancias personales”, hemos destacado la importancia de la publicación de los acuerdos de condiciones de trabajo del personal, refiriendo, entre otras, la Sentencia del TSJ Madrid de 9 de diciembre de 2013, la cual, basándose en el art. 38.6 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP-, hoy art. 38.6 TREBEP, niega la eficacia frente a terceros de un acuerdo de condiciones de trabajo de personal funcionario por la falta de su publicación en el Boletín Oficial correspondiente. Declara el citado fallo de la Sentencia del TSJ Madrid, en su FJ 2º, que:

• “Dicho lo anterior y centrando el tema de la validez de las Bases en relación con el acuerdo de condiciones de trabajo del personal funcionario de fecha 11 de marzo de 2008 para los años de 2008/2011 hay que partir del artículo 38.6 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007, establece dos requisitos para la eficacia de los pactos y acuerdos que serían dos, de un lado a) la remisión a la Oficina Pública que cada Administración determine y b) la publicación en el Boletín Oficial Correspondiente.

• El citado acuerdo no ha sido objeto de ningún tipo de publicación, por lo que consecuentemente carece de todo efecto frente a terceros aspecto éste avalado por la Jurisprudencia.

• Así lo pone de manifiesto la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2009 (rec. 82/2007) en la que también se impugna un acuerdo sobre condiciones laborales cuando dice; «Conviene también a la mejor compresión del asunto hacer constar que, a través de un tercer «otro sí», el sindicato actor solicitaba en su demanda la suspensión del Acuerdo firmado el 14 de junio de 2006 porque, según decía, de no hacerse así, «se continuaría impidiendo la participación del sindicato Unión Sindical Canaria en el ejercicio de la función representativa, negocial, sindical y otras cuestiones que afectan al interés general y que pueden causar daños de imposible reparación». Pues bien, tal como relata en sus antecedentes la Sentencia impugnada, la Sala de instancia, tras la pertinente audiencia preliminar (artículo 178.2 LPL), dictó auto de viva voz mediante el que rechazó tal petición porque al no está publicado aún (el mencionado Acuerdo) no puede producir efectos frente a tercero».

• Conforme a lo argumentado, es claro que el Acuerdo en que se fundamentó la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto en la Instancia, carece de la eficacia normativa que se le reconoce a un convenio colectivo y que la demandante le atribuye en su exposición, y por ello no podrá desplegar los efectos que le son propios en la medida en que no ha sido publicado en el Boletín Oficial correspondiente.”

No obstante ello, en la misma consulta hemos concluido en el sentido de que podría sostenerse (no mediando publicación del acuerdo), que “el acuerdo sobre condiciones de trabajo del personal funcionario tendría eficacia en el seno del Ayuntamiento (entre las partes negociadoras de ámbito municipal), siempre que hubiera sido aprobado por el órgano competente, a pesar de no haber sido publicado en el boletín oficial correspondiente, no teniendo efectos frente a terceros mientras no se produjera la publicación”, es decir, cabría otorgarle eficacia entre las partes negociadoras máxime si vienen cumpliendo el acuerdo desde la fecha de su aprobación.

En consecuencia, vistos los antecedentes y consideraciones expuestas, considerando que, de una parte, se ha negociado y aprobado en el seno del ayuntamiento un acuerdo concreto que afecta a un colectivo específico de la Policía Local (el cual se ha publicado un año después por causas no imputables a los interesados ni a la Administración municipal), y de otra, que el colectivo afectado ha venido cumpliendo el acuerdo desde la aprobación por el pleno, y opinamos que les asistiría el derecho al cobro de las diferencias resultantes desde el mes de marzo de 2019, fecha de la aprobación del indicado acuerdo.

Recomendamos igualmente la lectura de las consultas siguientes:

• - Comunidad Valenciana. ¿Cuándo es eficaz una modificación definitiva de la RPT aprobada por Pleno si, por error, se publica en el BOP como provisional?

• - Andalucía. ¿Es imprescindible la publicación de la RPT municipal para su validez y eficacia? ¿Cómo podría acometerse más rápidamente una RPT ante la falta de medios humanos propios para hacerlo?

• - Diferencia entre pactos y acuerdos en la negociación colectiva en el TREBEP.

Conclusiones

1ª. La negociación colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos se rige por los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia, y se efectuará mediante el ejercicio de la capacidad representativa reconocida a las organizaciones sindicales por la LOLS y lo previsto en el propio TREBEP, garantizándose el cumplimiento de los convenios colectivos y acuerdos que afecten al personal funcionario y laboral.

2ª. En el supuesto de hecho planteado, de la información suministrada y vistos los antecedentes y consideraciones expuestas, opinamos que les asistiría el derecho al cobro de las diferencias resultantes desde el mes de marzo de 2019, fecha de la aprobación del indicado acuerdo, considerando que, de una parte, se ha negociado y aprobado en el seno del ayuntamiento un acuerdo concreto que afecta a un colectivo específico (el cual se ha publicado un año después por causas no imputables a los interesados ni a la Administración municipal), y de otra, que el colectivo afectado ha venido cumpliendo el acuerdo desde la aprobación por el pleno.