Efectos de la realización de proyecto financiado mediante RTGG en la estabilidad presupuestaria de la entidad local

Planteamiento

Tras la liquidación del presupuesto de 2019, resultó incumplimiento de la regla de gasto a causa de la incorporación de remanentes, aprobándose un plan económico-financiero 2020-2021 con la única medida consistente en aprobar el presupuesto de la entidad en equilibrio. Tras la liquidación de 2020, aunque ya estaba vigente la suspensión de reglas fiscales, se informó del cumplimiento de la regla de gasto.

Señalar que el remanente líquido de tesorería es bastante elevado.

Se pretende por el equipo de gobierno, aprovechando la suspensión de las reglas fiscales, ejecutar un gran proyecto, financiado con remanente líquido de tesorería mediante crédito extraordinario, que supondría un gasto total, incluyendo los costes de redacción del proyecto y dirección de obra, del 110% de los recursos ordinarios. Se cuenta con un anteproyecto de la obra en la que se estima un presupuesto de contrata con IVA de 2 millones de euros.

Se prevé en 2021 licitar el contrato de servicios para la redacción del proyecto, tomando como base el anteproyecto, y la dirección de la obra; así como licitar la obra.

Cabe la posibilidad de que se inicie la obra a finales de 2021. La obra se ejecutaría en 2022.

Como todos los gastos referidos irían a la misma aplicación presupuestaria del capítulo 6, ¿debe tramitarse como un único gasto plurianual, incluyendo la totalidad de los gastos referidos a 2021 y a 2022? ¿O debemos considerar, por un lado, el servicio y, por otro, la obra?

Al tramitarse, en su caso, el gasto plurianual y las respectivas modificaciones de crédito, al ser todos los gastos financiados con RLT, ¿debe el interventor hacer referencia a que, a pesar de la suspensión de las reglas fiscales, el proyecto afectará considerablemente a la estabilidad presupuestaria en el ejercicio 2022, informando desfavorablemente cada uno de los expedientes? ¿Debe igualmente hacer alusión a ello al informar cada una de las dos licitaciones en virtud de la Disp. Adic. 3ª.3 LCSP?

¿Cabe la posibilidad de exigir la aplicación de las cautelas previstas para las inversiones financieramente sostenibles o que se solicite informe previo al órgano autonómico encargado de tutela financiera?

Respuesta

En primer lugar, cabe señalar que en el supuesto planteado existen dos contratos claramente diferenciados y con naturaleza distinta: el contrato de servicios por la redacción del proyecto y el contrato de obras por la ejecución del proyecto.

Por ello, siendo tan diferentes un contrato de otro, en nuestra opinión, deben separarse y contratarse de forma separada, mediante dos procedimientos de contratación: uno de servicios por la redacción del proyecto, y cuando éste ya esté, entonces licitar el contrato de obras de ejecución del proyecto.

Así pues, sólo existe un gasto plurianual, que es el de la ejecución de la obra, porque si la redacción del proyecto se tiene que realizar en este año y atenderse con el crédito de este ejercicio, no es un contrato plurianual.

El único contrato plurianual que existe, a nuestro juicio, es el de la ejecución del proyecto, porque de conformidad con lo dispuesto en el art. 174.2 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, los gastos plurianuales son aquellos “que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen”.Debiendo cumplir, además, los requisitos establecidos en los apartados 3º y, en su caso, 4º y 5º del citado art. 174 TRLRHL.

Respecto al informe de la intervención municipal, la Disp. Adic. 3ª.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, lo único que hace es recordar los principios que deben regir los gastos en relación a los principios de estabilidad presupuestaria, al disponer que “los actos de fiscalización se ejercen por el órgano Interventor de la Entidad local. Esta fiscalización recaerá también sobre la valoración que se incorpore al expediente de contratación sobre las repercusiones de cada nuevo contrato, excepto los contratos menores, en el cumplimiento por la Entidad local de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera que exige el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”.

Por su parte, el art. 7.3 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-, señala que las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

En consecuencia, deben valorarse todos los gastos de los contratos, no sólo el de la ejecución en sí del proyecto y sus efectos sobre la estabilidad presupuestaria, sino también los que generará posteriormente el proyecto. Porque aunque la ejecución de la obra produzca un incumplimiento del objetivo de estabilidad y de la regla de gasto porque está financiado con el remanente de tesorería para gastos generales -RTGG-, lo cierto es que eso sólo ocurrirá un año y el incumplimiento es de carácter coyuntural. Pero si el proyecto ejecutado conlleva unos gastos recurrentes de mantenimiento, de personal, de gestión, etc., se deberá valorar si el margen o capacidad de financiación (estabilidad presupuestaria) puede soportar los gastos recurrentes que generará el proyecto una vez terminado y en funcionamiento.

Estas cuestiones tienen que valorarse en los correspondientes informes de la intervención municipal en relación con las contrataciones que efectúe el ayuntamiento, que deberá informarse desfavorablemente si no existe capacidad de financiación (estabilidad presupuestaria) suficiente para el mantenimiento y gestión del proyecto.

Dado que la redacción del proyecto no genera gasto recurrente, entendemos que el informe que valore sus repercusiones no tiene por qué ser desfavorable. Sólo, en su caso, tendrá costes recurrentes el proyecto ejecutado cuando se pongan en funcionamiento.

La suspensión de las reglas fiscales lo es para los ejercicios 2020 y 2021, por lo que, en principio, no afectará al ejercicio 2022, que es cuando se ejecutará la parte más importante de la obra (dadas las fechas en las que nos encontramos y el proyecto todavía está pendiente de licitar y redactar).

De tal manera que, puesto que de momento las reglas fiscales no están suspendidas en el ejercicio 2022, es posible que interese acudir a la figura de las inversiones financieramente sostenibles -IFS-, que puede aliviar el cumplimiento de la regla de gasto dado que las IFS no computan en la regla de gasto (Disp. Adic. 6ª.4º LOEPYSF), siempre que el proyecto pueda cumplir los requisitos para ello establecidos en la Disp. Adic. 16ª TRLRHL.

La norma no exige que se autorice la inversión por el órgano de tutela financiera, sino sólo que “cuando exista gasto de inversión en estos últimos grupos de programas, y se incurra en un gasto de inversión en el conjunto de grupos de programas citados en este apartado superior a 15 millones de euros o al 40 % del gasto no financiero total de la entidad local respectiva y suponga incremento de los capítulos 1 o 2 del estado de gastos vinculado a los proyectos de inversión se requerirá autorización previa de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, del Ministerio de Hacienda y Función Pública” (Disp. Adic. 16ª.1º,in fine, TRLRHL).

El hecho de que el coste del proyecto sea superior al 110% de los recursos ordinarios no supone problema si no se acude a su financiación mediante préstamo, por lo que sólo afectará al órgano competente en materia de contratación (Disp. Adic. 2ª.1º LCSP 2017) y al volumen de gasto que se produce en un ejercicio.

Conclusiones

1ª. Deben considerarse dos contratos: uno de servicios por la redacción del proyecto y otro por la ejecución de la obra.

2ª. Consideramos que debe tramitarse un gasto plurianual, que es el de la ejecución de la obra.

3ª. A nuestro juicio, el interventor debe informar desfavorablemente si el coste de mantenimiento y gestión del proyecto una vez terminado y en funcionamiento produce unos gastos estructurales que el ayuntamiento no puede soportar.

4ª. El interventor tiene que emitir informe en cada uno de las dos licitaciones, valorando los efectos en cada una de ellas.

5ª. Si el proyecto cumple los requisitos de las IFS es posible que se tramite como tal.

6ª. A nuestro juicio, no es necesario el informe previo del órgano de tutela financiera, porque no lo exige la normativa vigente.