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2021

Duración de nombramientos provisionales en mejora de empleo en el ayuntamiento y límites a la utilización de bolsas de otras entidades por el principio de colaboración


Planteamiento

En el ámbito de la Ley 4/2021, de la Función Pública Valenciana (LFPV), en lo referente al régimen jurídico de las mejoras de empleo, su art. 122.1 señala que “El personal funcionario de carrera que reúna los requisitos de titulación podrá desempeñar, en casos de urgente e inaplazable necesidad cuando concurran causas razonadas de interés público, en los supuestos previstos en el artículo 18, apartado 2, de la presente ley, un puesto de trabajo no ocupado adscrito a un cuerpo, escala o agrupación profesional funcionarial distinto al de pertenencia mediante nombramiento provisional por mejora de empleo”. Asimismo, el art. 122.7 prevé que “El cese del personal en mejora de empleo se producirá en los supuestos establecidos en el artículo 18, apartado 8, de la presente ley”. El citado art. 18 LFPV se refiere al personal funcionario interino.

En ese sentido, el RD-ley 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, modifica el art. 10 TREBEP, limitando el período de nombramiento de funcionarios interinos a un máximo de tres años. En base a dicha previsión, ¿Debe entenderse que las mejoras de empleo pasan a tener una duración máxima de tres años?

En otro orden, la Disp. Adic. 1ª.1 RD-ley 14/2021 excluye expresamente la posibilidad de acordar encomiendas de gestión entre municipios para la selección de personal funcionario interino. Por tanto, si queda vetada dicha posibilidad, que sería la más coherente, ¿cómo es posible que se puedan suscribir convenios de colaboración para disponer de bolsas ya constituidas por otros ayuntamientos cuando la norma impide la encomienda de gestión para tal fin?

Respuesta

En el ámbito territorial de la entidad consultante, la Ley 4/2021, de 16 de abril, de la Generalitat, de la Función Pública Valenciana -LFPV-, en su art. 122 (“Nombramiento provisional por mejora de empleo”) dispone literalmente que:

  • “1. El personal funcionario de carrera que reúna los requisitos de titulación podrá desempeñar, en casos de urgente e inaplazable necesidad cuando concurran causas razonadas de interés público, en los supuestos previstos en el artículo 18, apartado 2, de la presente ley, un puesto de trabajo no ocupado adscrito a un cuerpo, escala o agrupación profesional funcionarial distinto al de pertenencia mediante nombramiento provisional por mejora de empleo.
  • 2. Los nombramientos por mejora de empleo se efectuarán en puestos de trabajo correspondientes a la categoría de entrada con las excepciones que reglamentariamente se determinen con el fin de garantizar la adecuada prestación del servicio público.
  • 3. A la funcionaria o funcionario que sea nombrado provisionalmente por mejora de empleo se le reservará durante el tiempo de desempeño temporal el puesto de trabajo del que, en su caso, fuera titular, considerándosele, sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados siguientes, como de servicio activo en su cuerpo, escala o agrupación profesional funcionarial.
  • 4. Este personal percibirá el sueldo asignado al grupo o subgrupo de clasificación profesional del cuerpo o escala en el que haya sido nombrado, así como las retribuciones complementarias vinculadas al puesto de trabajo que pase a desempeñar y, en su caso, las previstas los apartados c y d del artículo 87.2. Asimismo, continuará percibiendo los trienios y las retribuciones complementarias vinculadas a la carrera profesional que tuviera reconocidas en el momento del nombramiento.
  • 5. El ejercicio de funciones por el procedimiento de mejora de empleo no supondrá consolidación de derecho alguno de carácter retributivo o en la promoción profesional en el cuerpo, escala o agrupación profesional funcionarial en que se haya sido nombrado, excepto los referentes al perfeccionamiento de trienios o lo que pueda establecerse en el desarrollo reglamentario de la carrera profesional.
  • 6. Reglamentariamente se regulará el procedimiento y resto de requisitos para efectuar dichos nombramientos, que respetará los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad.
  • 7. El cese del personal en mejora de empleo se producirá en los supuestos establecidos en el artículo 18, apartado 8, de la presente ley.”

Este precepto es completado por el art. 77 del Decreto 3/2017, de 13 de enero, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de selección, provisión de puestos de trabajo y movilidad del personal de la función pública valenciana, que describe los supuestos y requisitos en los que puede utilizarse este tipo de nombramiento.

En cualquier caso, se trata de un nombramiento provisional, por lo que el citado puesto puede ser cubierto por un funcionario de carrera mediante los procedimientos ordinarios de acceso (libre o por promoción interna) o provisión de puestos (concurso) incluyendo el reingreso por adscripción provisional (art. 166 LFPV y art. 87 del Decreto 3/2017) o la comisión de servicios. En definitiva, al igual que ocurre con un funcionario interino (Sentencia del TSJ Galicia de 8 de julio de 2015), el funcionario de carrera tiene preferencia sobre la mejora de empleo.

Pero no nos encontramos ante un nombramiento interino en puridad, sino ante un procedimiento mixto entre la provisión y la promoción profesional, y con carácter temporal.

Aunque el sentido común ha ido ampliando sus derechos (como los trienios o el grado) convergiendo con la equiparación de derechos al personal interino por el principio de no discriminación.

La normativa no prevé una duración máxima del citado nombramiento, por lo que entendemos que no puede afirmarse categóricamente que exista dicho límite. En cuanto a la aplicación analógica del límite máximo de tres años establecido en el RD-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, al dar nueva redacción al art. 10 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP- (superior si se ha publicado la convocatoria dentro de los tres años), se trata de un supuesto dudoso.

Por un lado, podría razonarse su aplicación si el puesto de origen del funcionario nombrado en mejora de empleo es, a su vez, ocupado por un funcionario interino, aunque esto no sea obligatorio. Aunque literalmente el TREBEP no lo indique, puede entenderse que esta sustitución debe tener un límite razonable (“sustitución transitoria de los titulares, durante el tiempo estrictamente necesario”), y podríamos estar ante un supuesto de fraude de ley lo que generaría derecho a indemnización, algo que la unidad de personal no debería permitir sin emitir el informe correspondiente.

En la misma línea, se ocupe o no el puesto de origen, si el citado nombramiento que se produjo “en casos de urgente e inaplazable necesidad cuando concurran causas razonadas de interés público” se prolonga, lo apropiado es que se habiliten los procedimientos para su cobertura (acceso o provisión) definitiva, y no mantener una situación provisional de forma indefinida o injustificadamente prolongada.

Pero ante la ausencia de regulación expresa, tan sólo podemos recomendar que, previa negociación colectiva, acuerden límites a dichos nombramientos al hilo de lo indicado, estableciendo un plazo máximo de duración, o que transcurrido determinado tiempo exista la obligación de proceder a su cobertura definitiva. Les recordamos que ni los procesos de promoción interna ni los concursos internos de provisión afectan a la tasa de reposición de efectivos -TRE-.

Respecto de la utilización de bolsas en base al principio de colaboración, argumentan lo contenido en la Disp. Adic. 1ª RD-ley 14/2021, que indica literalmente lo siguiente:

  • “1. Los municipios, excepto los de gran población previstos en el título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, podrán encomendar la gestión material de la selección de su personal funcionario de carrera o laboral fijo a las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares, entes supramunicipales u órganos equivalentes en las comunidades autónomas uniprovinciales.
  • Los municipios podrán, también, encomendar en los mismos términos la selección del personal funcionario interino y personal laboral temporal.
  • 2. Finalizado el proceso selectivo, la autoridad competente de la entidad local nombrará o contratará, según proceda, a los candidatos que hayan superado el proceso selectivo.”

De la redacción literal del precepto no coincidimos con su interpretación. El precepto da soporte legal expreso a algo que ya se estaba realizando de hecho mediante los convenios de colaboración interadministrativos, que tienen su soporte genérico en los arts. 3 y 144 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- y en el art. 55.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-.

Pero no entendemos que esta redacción prohíba los convenios de colaboración debidamente justificados con otros municipios.

Aunque resulta preferible utilizar los instrumentos de las entidades supramunicipales, la realidad nos dice que esto no funciona en todos los territorios ni para todas las categorías o cuerpos, por lo que entendemos que sigue siendo posible habilitar convenios de colaboración con otras entidades locales para utilizar sus bolsas en supuestos de urgencia y ante la ausencia o agotamiento de la bolsa propia o de la entidad supramunicipal, siguiendo el criterio mantenido hasta ahora, o en ocasiones se producirán situaciones que no tendrán solución con la suficiente celeridad. Aunque ha de tenerse en cuenta que únicamente debe resultar de aplicación una bolsa en cada momento determinado.

Finalmente, recomendamos la lectura de las siguientes consultas relacionadas:

  • - Comunidad Valenciana. Posibilidad de provisión temporal de puesto de trabajo de Intendente Principal por mejora de empleo.
  • - ¿Es posible mantener activas dos bolsas de trabajo simultáneamente para la misma categoría de personal laboral temporal del ayuntamiento?
  • - Comunidad Valenciana. Viabilidad de suscripción de convenio para uso de bolsa de empleo de otro Ayuntamiento hasta la constitución de nueva bolsa en sustitución de la vigente ya obsoleta.

Conclusiones

1ª. Ante la ausencia de regulación expresa de la duración máxima de los nombramientos provisionales en mejora de empleo, tan sólo podemos recomendar que acuerden límites a dichos nombramientos, previa negociación colectiva, estableciendo un plazo máximo de duración (tres años, ampliable si la plaza ha sido objeto de convocatoria), o que transcurrido determinado tiempo exista la obligación de proceder a su cobertura definitiva.

2ª. El nombramiento de un funcionario interino para su sustitución, si fuera prolongada, podría ser un supuesto de fraude de ley, lo que generaría derecho a indemnización, algo que la unidad de Personal no debería permitir sin emitir el informe correspondiente.

3ª. Recordamos que ni los procesos de promoción interna ni los concursos internos de provisión de puestos afectan a la tasa de reposición de efectivos.

4ª. En nuestra opinión, lo que regula la Disp. Adic. 1ª RD-ley 14/2021 es la posibilidad de atribuir a una entidad supramunicipal la gestión ordinaria de los procedimientos de acceso. Pero entendemos que sigue siendo posible habilitar convenios de colaboración con otros municipios u otras entidades locales para utilizar sus bolsas en supuestos de urgencia y ante la ausencia o agotamiento de la bolsa propia o de la entidad supramunicipal, siguiendo el criterio mantenido hasta ahora que entendemos no derogado. Téngase en cuenta que únicamente debe resultar de aplicación una bolsa en cada momento determinado.