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2020

Disciplina urbanística. ¿Requiere el Ayuntamiento autorización judicial para la entrada en parcela privada con edificación inacabada para su limpieza y desinfección?


Planteamiento

Este Ayuntamiento acordó recientemente la orden de ejecución de limpieza de solares de varias fincas en el casco urbano, notificándoles dicho requerimiento a los propietarios con la advertencia de que, en caso de incumplimiento del mismo, se procedería a la ejecución subsidiaria por parte del Ayuntamiento con la repercusión del coste correspondiente.

Concretamente, existe una parcela en la cual está la estructura de una edificación nunca terminada (sólo está la estructura de hormigón) y en la que, con el transcurso de los años, ha crecido vegetación de todo tipo. El propietario nunca ha atendido los requerimientos efectuados de limpieza y el Ayuntamiento tampoco ha intervenido de forma subsidiaria. Las quejas de los vecinos de las inmediaciones son constantes, además de por el foco de insectos y serpientes, por las ratas y animales de otro tipo que aparecen durante el verano por el depósito de basuras en el interior de la finca, con el consecuente mal olor por las altas temperaturas.

La parcela está vallada con alambre, tipo vallado de obra, casi en la totalidad de su perímetro, el cual es manipulable y se tiene conocimiento de que hay personas que acceden a su interior, principalmente menores para "jugar".

Con estas circunstancias y siendo voluntad del Ayuntamiento este año ejecutar de forma subsidiaria las tareas de limpieza y desinfección de la finca, ¿se requiere de autorización judicial previa para la entrada en la parcela?

Respuesta

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, enumera en su art. 100 los cuatro medios de ejecución forzosa que pueden utilizar las Administraciones Públicas, destacando entre ellos, en lo a la consulta se refiere, el de ejecución subsidiaria y el de imposición de multa coercitiva.

En el supuesto que nos ocupa el Ayuntamiento no ha utilizado la multa coercitiva, que pudiera haber ayudado a solucionar el problema existente sobre la limpieza del edificio semiconstruido, recurriendo a la ejecución subsidiaria.

La negativa del propietario a acatar las órdenes municipales avocan al Ayuntamiento a llevar a cabo las labores de limpieza, vallado, etc. para lo cual necesita entrar en la propiedad ajena. En tal sentido, el art. 100.3 LPACAP dispone que “Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial” recayendo la competencia en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, de acuerdo con el art. 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -LJCA-, que indica que: 

  • “Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la administración pública, salvo que se trate de la ejecución de medidas de protección de menores acordadas por la Entidad Pública competente en la materia...”.

Como se afirmaba en los FJ 5º y 6º de la Sentencia del TC de 17 de enero de 2002, y como se ha recordado después en la Sentencia del TC de 10 de febrero de 2003, la norma constitucional que proclama la inviolabilidad del domicilio y la interdicción de la entrada y registro domiciliarios (art. 18.2 de la Constitución -CE-), a pesar de la autonomía que la CE reconoce a ambos derechos, constituye una manifestación de la norma precedente (art. 18.1 CE) que garantiza el derecho fundamental a la intimidad personal y familiar. De modo que si el derecho proclamado en el art. 18.1 CE tiene por objeto la protección de un ámbito reservado de la vida de las personas excluido del conocimiento de terceros, sean éstos poderes públicos o particulares, en contra de su voluntad, el derecho a la inviolabilidad domiciliaria protege “un ámbito espacial determinado” dado que en él ejercen las personas su libertad más íntima, libres de toda sujeción a los usos y convenciones sociales, siendo objeto de protección de este derecho tanto el espacio físico en sí mismo considerado, como lo que en él hay de emanación de la persona y de su esfera privada. Por ello, hemos afirmado que la protección constitucional del domicilio es una protección de carácter instrumental, que defiende los ámbitos en que se desarrolla la vida privada de la persona. 

Entre otras consecuencias, tal carácter instrumental determina que el concepto constitucional de domicilio tiene mayor amplitud que el concepto jurídico privado o jurídico administrativo de domicilio y no admite “concepciones reduccionistas” (por todas, Sentencias del TC de 31 de mayo de 1999, FJ 5º; y de 17 de enero de 2002, FJ 6º in fine). Por ello, se afirma en el FJ 8º de la citada Sentencia del TC de 17 de enero de 2002 que “el rasgo esencial que define el domicilio a los efectos de la protección dispensada por el art. 18.2 CE reside en la aptitud para desarrollar en él vida privada y en su destino específico a tal desarrollo aunque sea eventual. Ello significa, en primer término, que su destino o uso constituye el elemento esencial para la delimitación de los espacios constitucionalmente protegidos, de modo que, en principio, son irrelevantes su ubicación, su configuración física, su carácter mueble o inmueble, la existencia o tipo de título jurídico que habilite su uso, o, finalmente, la intensidad y periodicidad con la que se desarrolle la vida privada en el mismo. En segundo lugar, si bien el efectivo desarrollo de vida privada es el factor determinante de la aptitud concreta para que el espacio en el que se desarrolla se considere domicilio, de aquí no se deriva necesariamente que dicha aptitud no pueda inferirse de algunas de estas notas, o de otras, en la medida en que representen características objetivas conforme a las cuales sea posible delimitar los espacios que, en general, pueden y suelen ser utilizados para desarrollar vida privada”. Así como que “el propio carácter instrumental de la protección constitucional del domicilio respecto de la protección de la intimidad personal y familiar exige que, con independencia de la configuración física del espacio, sus signos externos revelen la clara voluntad de su titular de excluir dicho espacio y la actividad en él desarrollada del conocimiento e intromisiones de terceros”.

Como manifestábamos en la Consulta “Andalucía. Necesidad de autorización para la entrada en domicilio particular para informe de ruina”, es verdad que, en principio, no forma parte del concepto de domicilio un inmueble deshabitado, en cuanto que en el mismo no se produce “el desarrollo de la vida privada”. No obstante, al estar en juego el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio es conveniente solicitar la autorización judicial de entrada en el domicilio, aunque argumentando en la solicitud la posibilidad de su innecesariedad. El juzgado contencioso-administrativo controlará la legalidad y ejecutividad del acto administrativo. Esta autorización sólo será necesaria si el acto administrativo que se pretende ejecutar no está siendo objeto de un recurso contencioso-administrativo, ya que en este caso será el órgano judicial que esté conociendo del recurso el que deberá autorizar la entrada en el domicilio. Es lo que se llama “teoría de la competencia funcional de la Sala que conoce del proceso principal en autorizaciones de entrada”.

Conclusiones

1ª. En el supuesto que nos ocupa el Ayuntamiento no ha utilizado la multa coercitiva, que pudiera haber ayudado a solucionar el problema existente sobre la limpieza del edificio semiconstruido, recurriendo sin embargo a la ejecución subsidiaria.

2ª. El art. 100.3 LPACAP dispone que “Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial” recayendo la competencia en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (art. 8.6 LJCA).

3ª. El TC afirma que la protección constitucional del domicilio es una protección de carácter instrumental, que defiende los ámbitos en que se desarrolla la vida privada de la persona. El propio carácter instrumental de la protección constitucional del domicilio respecto de la protección de la intimidad personal y familiar exige que, con independencia de la configuración física del espacio, sus signos externos revelen la clara voluntad de su titular de excluir dicho espacio y la actividad en él desarrollada del conocimiento e intromisiones de terceros.

4ª. A nuestro juicio, es necesaria la autorización judicial para entrar un inmueble semiconstruido a los efectos de proceder a su limpieza mediante ejecución subsidiaria por el Ayuntamiento.