dic
2019

Diferencia entre gastos menores y contratos menores


Planteamiento

Querríamos aclarar la diferencia entre contratos menores y gastos menores. Hasta ahora entendíamos que el gasto menor era un concepto contable derivado de la LGP y vinculado directamente a los anticipos de caja fija o sistema de pago similar, pero sin alterar la concepción del contrato menor (también lo son), de manera que lo que no puede ser objeto de un contrato menor tampoco puede tener cabida a través del gasto menor. Así, un mantenimiento anual de una estación meteorológica, aunque sea de 150€ anuales, debe ser licitado por ser un gasto repetitivo y previsible.

Sin embargo, se está extendiendo la teoría de que a través de los gastos menores se pueden atender estas compras anuales hasta el límite máximo de los 5.000€ de cada una, sin atender a nada más, todo ello fundamentado en el art. 78 LGP, que prevé incluir en su capacidad la de atender a gastos periódicos o repetitivos, al establecer que:

  • “Se entienden por anticipos de caja fija las provisiones de fondos de carácter extrapresupuestario y permanente que se realicen a pagadurías, cajas y habilitaciones para la atención inmediata y posterior aplicación al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos.”

¿Qué opinan al respecto?

Respuesta

El concepto de “gasto menor” queda limitado a los anticipos de caja fija. Todas las normas de uso habitual en el ámbito local y estatal circunscriben los “gastos menores” al sistema de anticipos de caja fija. Y ello es así fundamentalmente para darles un trámite distinto, entre otras cosas, para exonerar de fiscalización a aquellos gastos menores de 3.005,06 euros (antiguamente 500.000 pesetas) que se hagan efectivos a través del sistema de anticipo de caja fija.

Así, se refieren a los “gastos menores” el art. 219.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- y el art. 17.d) del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-, en ambos casos para señalar que no están sujetos a fiscalización.

En el Estado, el art. 151 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP- y el art. 18 del RD 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el Régimen del Control Interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, también en ambos casos para señalar la exoneración de la fiscalización para este tipo de gastos.

Es la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, la que para este tipo de gastos señala claramente que también son contratos. Y ello porque el art. 63.4 LCSP 2017, relativo a la publicación de los contratos menores, expresamente dispone que “quedan exceptuados de la publicación a la que se refiere el párrafo anterior, aquellos contratos cuyo valor estimado fuera inferior a cinco mil euros, siempre que el sistema de pago utilizado por los poderes adjudicadores fuera el de anticipo de caja fija u otro sistema similar para realizar pagos menores”. Es decir, por primera vez, los “gastos menores” o pagos menores que se realizan a través del sistema de caja fija la Ley los califica como contratos. De forma clara (y como no podía ser menos) califica los “gastos menores” realizados a través del anticipo de caja fija como contratos menores; estableciendo un sistema especial también de remisión al Tribunal de Cuentas (art. 335.1in fine LCSP 2017) y de registro de contratos (art. 346.3 LCSP 2017).

Parece evidente que los gastos menores de 3.005,06 euros que se satisfacen a través del procedimiento de anticipo de caja fija son también, en principio, contratos menores.

A nuestro juicio, la diferencia entre los gastos menores y los contratos menores lo es por su naturaleza, dado que existen gastos menores que se atienden a través del anticipo de caja fija que no tienen la naturaleza de contratos administrativos en los términos de la LCSP 2017, porque recordemos que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 73.1 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos, los anticipos de caja fija sirven para atender los gastos “corrientes de carácter periódico o repetitivo, tales como dietas, gastos de locomoción, material de oficina no inventariable, conservación y otros de similares características”. Por tanto, no son contratos menores de la LCSP 2017 las dietas y gastos de locomoción; pero sí tienen naturaleza contractual y pueden tener la consideración de contratos menores los gastos en material de oficina no inventariable, los de conservación y similares.

Dejamos al margen la discusión doctrinal sobre el carácter periódico o repetitivo de los gastos realizados a través del anticipo de caja fija y que actualmente los Órganos Consultivos de Contratación entienden que no pueden ser contratos menores, porque éstos no pueden ser periódicos o repetitivos, salvo lo que al final diremos.

Y enlazamos este último párrafo con el ejemplo propuesto por el consultante, en el que, efectivamente, es un gasto que no puede considerarse como contrato menor, porque es periódico, repetitivo y previsiblemente de duración superior a un año; y, a nuestro juicio, no debería tampoco atenderse mediante un anticipo de caja fija, porque éste sistema de pagos está pensado para situaciones en que hay que atender el pago de forma inmediata y ágil, pero no para aquellos gastos en los que carece de justificación alterar el sistema habitual previsto en la Ley respecto a las diversas fases del gasto.

El art. 73.2 RD 500/1990 señala que “Tendrán la consideración de anticipos de caja fija las provisiones de fondos de carácter no presupuestario y permanente que se realicen a pagadurías, cajas y habilitaciones para la atención inmediata y posterior aplicación al Presupuesto del año en que se realicen, de los gastos a que se refiere el apartado anterior”; a nuestro parecer, la norma parte de la necesidad de atender el pago de forma inmediata y diseña un sistema de tramitación del gasto especial, pero debe ser excepcional o, por lo menos, no debe destinarse a gastos que pueden realizarse a través del procedimiento ordinario.

Por ello, actualmente, la interpretación racional es entender que no se pueden atender gastos repetitivos y periódicos a través del anticipo de caja fija que tenga naturaleza de contrato administrativo, porque no son contratos menores y deben licitarse. Aunque hay que traer ahora a colación la Recomendación nº 1/2019, de 4 de diciembre, de la JCCA de Canarias, sobre eficiencia en la contratación pública relativa a los contratos menores o de escasa cuantía en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, en la que se recomienda que “los contratos menores cuyo valor estimado no supere el límite del importe que en cada Administración pública se fije para el abono por anticipo de caja fija , en aras al principio de eficiencia en el gasto que reconoce expresamente la LCSP y cumpliendo lo señalado en esta recomendación, es suficiente el informe de necesidad y la factura correspondiente debidamente validada” (recomendación 3ª); ratificando con ello que hay contratos menores que pueden ser satisfechos a través de los anticipos de caja fija con una tramitación más simplificada y admitiendo el carácter periódico y repetitivo de los contratos menores que se satisfagan a través de anticipos de caja fija, en principio en contra del resto de los Órganos Consultivos (aunque cabe señalar que el resto de Órganos Consultivos no se referían a los contratos menores realizados a través de los anticipos de caja fija).

De momento, hasta que no se declinen los Órganos Consultivos en materia de contratación por una respuesta clara, entendemos vigentes las afirmaciones que realizábamos en la Consulta “Procedimiento para compras de pequeña cuantía recurrentes y periódicas en el Ayuntamiento: contrato menor, ACF, procedimiento abierto simplificado sumario”.

En ella indicábamos que, siguiendo el criterio mayoritario, considerábamos que si la necesidad es nueva y no recurrente podremos acudir a un contrato menor, pero las compras habituales de material de oficina, suministro de combustible, material de ferretería, reparación de vehículos, etc., no tienen encaje en el contrato menor -insistimos- aunque no se supere el importe anual para este tipo de contratos, porque no tienen una duración anual. Las necesidades expuestas son habituales y deben tramitarse como contratos mediante las distintas modalidades de procedimiento abierto, bien normal, bien simplificado (art. 159.1 LCSP 2017) o incluso el denominado simplificado sumario (art. 159.6 LCSP 2017). El procedimiento abierto simplificado y el que denominamos simplificado sumario tienen unos requisitos más laxos y plazos más breves para realizar la contratación, que consideramos serán los más habituales en la contratación. Por lo que los gastos de oficina, material de ferretería (conservación), etc., podrían ser atendidos mediante los anticipos de caja fija. Lo que ocurre es que no se pueden vulnerar las normas de contratación a través de los anticipos de caja fija; por ello, los gastos que se atienen mediante este sistema de pagos deben ser contratos menores strictu sensu, de tal manera que si esas atenciones corrientes no tienen la consideración de contratos menores no pueden ser atendido mediante anticipos de caja fija.

Conclusiones

1ª. Sólo se pueden calificar de gastos menores los que se realizan a través de anticipos de caja fija.

2ª. Existen contratos menores que se pueden atender a través de anticipos de caja fija, porque se trata de gastos que tienen naturaleza de contrato administrativo.

3ª. Existen gastos menores satisfechos a través del anticipo de caja fija que no son contratos menores, como las dietas y gastos de locomoción.