Planteamiento
Se nos presenta un caso de devolución de ingresos indebidos por las cantidades de 55.664,37 euros, en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), y de 1.216,54 euros, también en concepto de ICIO, correspondientes al proyecto de telecomunicaciones vinculado a la licencia de obras n.º__/__, de fecha 06/03/2008.
El 7/12/2024, con registro de entrada n.º ____, el interesado presenta solicitud de devolución de ingresos indebidos, acompañada de un escrito de desistimiento de la licencia de obras del expediente n.º 9/2008, solicitando la devolución de los importes abonados al no haberse ejecutado finalmente la obra.
En el procedimiento __/2022 (relacionado con el expediente __/2008) se notificó acuerdo de la junta de gobierno local de 20 de octubre de 2022, mediante el cual, tras catorce años de controversias jurídicas y suspensión del procedimiento, se comunicó lo siguiente:
- “Segundo. LEVANTAR expresamente la suspensión de la efectividad de la licencia, comunicando al promotor la disponibilidad del cartel de obra para poder iniciar su ejecución.”
Entendemos que no existe duda respecto a la caducidad, dado que el procedimiento ha permanecido suspendido durante catorce años. No obstante, surgen dudas en relación con el cálculo de los intereses.
¿Debemos abonar intereses si la solicitud de devolución de ingresos indebidos deriva del desistimiento de la licencia? La solicitud no se formula por denegación administrativa, sino por desistimiento del interesado tras frustrarse los acuerdos alcanzados para la ejecución de la obra, después de catorce años de tramitación y discrepancias.
En caso de que proceda abonar intereses, ¿deben calcularse desde la fecha del ingreso o cabe descontar el periodo en que el procedimiento estuvo suspendido?
¿Deben abonarse únicamente intereses legales o también intereses de demora?
Respuesta
El art. 100.1 del RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que:
- “El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras es un tributo indirecto cuyo hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, o para la que se exija presentación de declaración responsable o comunicación previa, siempre que la expedición de la licencia o la actividad de control corresponda al ayuntamiento de la imposición.”
Y en este sentido traemos a colación la sentencia del TS de 14 de septiembre de 2005, que en orden a la delimitación del hecho imponible del ICIO y de su devengo declaró que:
- “… el ICIO no es un impuesto instantáneo, puesto que su hecho imponible se realiza en el lapso de tiempo que tiene lugar desde el comienzo de la obra hasta que produce su terminación. Lo que ocurre es que el devengo, por imperativo de la propia Ley tiene lugar "en el momento de iniciarse la construcción, instalación u obra" y vuelve a remarcar que "aun cuando no se haya obtenido la correspondiente licencia". Buena prueba de que es así la constituye la previsión legal de que "a la vista de las construcciones, instalaciones u obras efectivamente realizadas y del coste real efectivo de las mismas, el Ayuntamiento, mediante la oportuna comprobación administrativa, modificará, en su caso, la base imponible... practicando la correspondiente liquidación definitiva... exigiendo del sujeto pasivo o reintegrándole, en su caso, la cantidad que corresponda". Lo decisivo es, pues, no la solicitud de la licencia - ni siquiera el otorgamiento -, sino la realización de la obra, o más concretamente, su iniciación. Otra cosa es que, por razones de oportunidad y puesto que los Ayuntamientos conocen, o pueden conocer, con ocasión del expediente de concesión de la licencia, las características de las construcciones u obras y sus presupuestos, la ley permita una anticipación del ingreso mediante la práctica de una liquidación provisional "cuando se conceda la licencia preceptiva".
Concluye la sentencia citada fijando como doctrina legal la siguiente:
- “El plazo de prescripción del derecho de la Administración a practicar la respectiva liquidación definitiva por el ICIO debe computarse no desde el inicio de la obra, sino cuando ésta ya haya finalizado, a la vista de las construcciones, instalaciones y obras efectivamente realizadas y del coste real de las mismas".
Esta doctrina es concretada en las sentencias del TS de 4 de noviembre de 2020 y de 11 de noviembre de 2020, en el sentido de que:
- “La Sala considera que el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del ICIO, en aquellos casos en que las obras no se han ejecutado por desistimiento del solicitante, debe ser aquel en que haya constancia expresa de la voluntad del solicitante de renunciar a la ejecución de la obra, o cuando el Ayuntamiento haya acordado formalmente la declaración de caducidad de la licencia. Ello por las siguientes razones.
- En primer término, cuando hay un acto expreso de desistimiento del interesado a la ejecución de la obra, o cuando el Ayuntamiento acuerda formalmente la declaración de la caducidad de la licencia de obras, implica que la obra amparada por ella no va a realizarse, por lo que el pago del tributo realizado en concepto de liquidación provisional, que inicialmente era un ingreso debido, se convierte en indebido al no poder realizarse el hecho imponible, iniciándose en tal fecha el cómputo del plazo de cuatro años para reclamar el ingreso indebido.
- En segundo lugar, esta Sala ha declarado reiteradamente que la caducidad de las licencias de obras requiere no solo que en su concesión se hayan establecido unos plazos para el comienzo y terminación de aquellas, sino que se efectúe una expresa decisión en tal sentido, tras la instrucción de un expediente seguido con intervención del interesado, emisión de informes y acreditamiento y ponderación de todas las circunstancias concurrentes ( sentencia de 16 de abril de 1997 y 24 de julio de 1995, y las que en ella se citan). Recuerda la sentencia de 16 de noviembre de 2005, la existencia de un triple requisito: ausencia de automaticidad requiriéndose declaración expresa; ponderada valoración de las concretas circunstancias concurrentes; e interpretación restrictiva.
- En último término, en tanto dicha declaración formal de caducidad no exista, el solicitante de la licencia de obras sigue teniendo la titularidad del derecho a edificar, y la existencia de tal derecho hace posible que pueda realizarse el hecho imponible del impuesto, por lo que no empieza a computar el plazo prescriptivo.
- En suma, lo que determina el inicio del dies a quo del cómputo del plazo prescriptivo es cualquier acto expreso de desistimiento por parte del interesado y la declaración formal de la caducidad de la licencia por el Ayuntamiento, pues ello supone la constancia de que la obra no se va a ejecutar y que, por tanto, no se va a realizar el hecho imponible.”
Siendo eso así y debido a que el ICIO no ha prescrito si no se ha declarado formalmente la caducidad de la licencia entendemos, que el interesado tiene derecho a la devolución de los ingresos indebidos, aunque haya sido solicitada debido al desistimiento por parte del interesado de la realización de la obra y, en consecuencia, tiene derecho también a los intereses de demora que se hayan devengado desde el ingreso.
En el art. 32.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT- dispone que:
- “Con la devolución de ingresos indebidos la Administración Tributaria abonará el interés de demora regulado en el artículo 26 de esta Ley, sin necesidad de que el obligado tributario lo solicite. A estos efectos, el interés de demora se devengará desde la fecha en que se hubiese realizado el ingreso indebido hasta la fecha en que se ordene el pago de la devolución.
- A efectos del cálculo de los intereses a que se refiere el párrafo anterior, no se computarán las dilaciones en el procedimiento por causa no imputable a la Administración. En el caso en que se acuerde la devolución en un procedimiento de inspección, a efectos del cálculo de los intereses, no se computarán los días a los que se refiere el apartado 4 del artículo 150 de esta Ley, ni los periodos de extensión a los que se refiere el apartado 5 de dicho artículo.”
Nos interesa destacar dos aspectos del precepto transcrito: el primero de ellos es que con la devolución de ingresos indebidos la Administración tiene que abonar el interés de demora (no el interés legal). Y, en segundo lugar, no debe computarse para el cálculo de interés de demora las dilaciones del procedimiento por causa que no sea imputable a la Administración, sensu contrario, cuando las dilaciones son debidas o imputables a la Administración sí que computará el interés de demora. Lo mismo ocurre respecto al acto suspendido, que también devenga interés de demora. No obstante, entendemos que no se ha producido una suspensión formal del procedimiento en el caso planteado en la consulta.
La sentencia del TS de 1 de octubre de 2025 considera que:
- “Los intereses suspensivos también tienen carácter indemnizatorio, puesto que su objeto es resarcir a la Administración pública por el retraso en el pago motivado por la interposición de reclamaciones o recursos [ Sentencia núm. 1.091/2023, de 24 de julio (recurso de casación núm. 515/2022)].”
Como hemos dicho anteriormente, lo que se devenga en el caso de la devolución de ingreso indebido son intereses de demora no intereses legales, así el art. 26.1 LGT dispone que:
- “El interés de demora es una prestación accesoria que se exigirá a los obligados tributarios y a los sujetos infractores como consecuencia de la realización de un pago fuera de plazo o de la presentación de una autoliquidación o declaración de la que resulte una cantidad a ingresar una vez finalizado el plazo establecido al efecto en la normativa tributaria, del cobro de una devolución improcedente o en el resto de casos previstos en la normativa tributaria.
La exigencia del interés de demora tributario no requiere la previa intimación de la Administración ni la concurrencia de un retraso culpable en el obligado.”
Y el art. 30.1 LGT dispone que:
- “La Administración tributaria está sujeta al cumplimiento de las obligaciones de contenido económico establecidas en esta ley. Tienen esta naturaleza la obligación de realizar las devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo, la de devolución de ingresos indebidos, la de reembolso de los costes de las garantías y la de satisfacer intereses de demora.”
Conclusiones
1ª. A nuestro juicio, deben abonarse los intereses de demora aún si la solicitud de devolución ingresos indebidos del ICIO deriva del desistimiento de la licencia.
2ª. Los intereses de demora deben calcularse desde la fecha del ingreso.
3ª. Los intereses de demora se devengan desde la fecha del ingreso, solamente se descontarán los períodos de tiempo las dilaciones indebidas que no sean imputables a la Administración.
4ª. En el caso de devolución de ingresos indebidos el interés aplicable es el interés de demora.
