Determinación de los bienes y derechos a ocupar en un proceso de expropiación cuya declaración de utilidad pública ha sido aprobada por ley

Planteamiento

Estamos ante una expropiación en la que ha ocurrido lo siguiente:

- Por ley se ha declarado la utilidad pública del proyecto de red de aguas residuales hasta la depuradora. En dicha declaración no sólo se reconoce la utilidad pública, sino que además se incluye una relación de las parcelas “afectadas”.

- El problema es que, en esa relación de parcelas afectadas, se han incluido dos que realmente no lo están y, lo más relevante para esta consulta, se ha omitido una parcela que sí se verá afectada de manera indubitable según el proyecto.

- Lo que se expropiará será un derecho de paso (acueducto) y una ocupación temporal.

- En el ayuntamiento (expropiante) existen dos posturas jurídicas enfrentadas:

1ª.- La primera sostiene que la omisión de una parcela en la declaración de utilidad pública no tiene mayor relevancia, ya que lo determinante es el proyecto o fin, no tanto las parcelas concretas. Según esta postura, será en el inicio del procedimiento expropiatorio (declaración de necesidad de ocupación) donde se concretarán los bienes, incluyendo la parcela omitida.

2ª.- La segunda postura entiende que no es posible dicha “subsanación” y que, por tanto, habría que modificar la ley o bien adquirir directamente la parcela omitida mediante compraventa (derecho de paso), sin acudir a la expropiación.

¿Cuál de estas posturas resulta jurídicamente correcta?

Respuesta

El art. 9 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, sobre Expropiación Forzosa -LEF-, determina que, para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin al que haya de afectarse el objeto expropiado, a lo que debemos añadir lo dispuesto en el art. 11 LEF de la misma norma, por la que se afirma que, en todos los casos no previstos en el art. 10 LEF (en los que la utilidad pública se entiende implícita) y sean relativos a bienes inmuebles, siempre que no se trate de los que se regulan por disposición especial, la declaración de utilidad pública deberá hacerse mediante norma de rango legal.

De acuerdo con esta exigencia de la normativa vigente sobre expropiación forzosa, en el supuesto planteado en la consulta se cuestiona, en síntesis, la necesidad de que esta norma defina de forma específica los bienes y/o derechos que se deben expropiar en este procedimiento o si, en caso contrario, esta exigencia se puede omitir en esta fase inicial o, como sucedería en el supuesto planteado, rectificar en la tramitación del procedimiento de expropiación asumido por la entidad local en su condición de entidad expropiante.

En consultas anteriores como “Andalucía. Normativa aplicable en la expropiación forzosa de un bien por diputación provincial”, se analiza el procedimiento de expropiación en supuestos como el planteado en la consulta actual, en el que la entidad local no puede apelar a una normativa específica por no encontrarnos ante un supuesto regulado expresamente, como sería el de las expropiaciones urbanísticas, por lo que debemos atender a la regulación general sobre expropiación, compuesta fundamentalmente por la citada LEF y su normativa de desarrollo, que se encuentra en el Decreto de 26 de abril de 1957 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa -REF-.

Conforme a esta consideración, debemos estimar que la tramitación deberá adaptarse a lo dispuesto en el art. 15 LEF y los arts. 15 y ss REF, en los que se describe la actuación de la administración competente, una vez que se ha declarado la utilidad pública de la expropiación por el procedimiento adecuado según la normativa anterior, en este caso por la aprobación de la ley que habilita este procedimiento. En este caso, el art. 15 REF determina expresamente:

• “1. La declaración de utilidad pública o interés social, de un fin, obra o servicio, autoriza a la Administración para resolver sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que resulten estrictamente indispensables para la realización de aquéllos, ajustándose al procedimiento que se establece en el presente capítulo.

• 2. Si la ocupación hubiere de extenderse a bienes que puedan resultar indispensables para previsibles ampliaciones, se entenderá que los mismos quedan afectos al fin, obra o servicio determinantes de la expropiación, sin que puedan ser calificados de partes sobrantes a los efectos del artículo 54 de la Ley”.

Conforme a esta determinación, la normativa vigente establece que será la administración expropiante la que debe definir los bienes y/o derechos a incluir en el procedimiento de expropiación, determinando su necesidad de ocupación una vez que han sido declarados de utilidad pública conforme al procedimiento correspondiente. En este sentido, el art. 16.1 REF afirma de forma expresa que será la administración expropiante o el beneficiario de la expropiación, en su caso, a través de aquélla, deberá formular una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos cuya ocupación o disposición se consideren necesarias, así como, si procediere, de los imprescindibles para las ampliaciones de la obra, servicio o finalidad determinante de la expropiación.

Por lo tanto, aunque la cuestión planteada ciertamente puede estar sujeta a cierta controversia, debemos entender que la interpretación más coherente con la regulación vigente, es la de afirmar que será la administración expropiante la que deba fijar de forma definitiva los bienes y/o derechos a incluir en el proceso de expropiación, incluso aunque deba corregir o alterar en cierta medida la relación contenida en la ley por la que se ha declarado la utilidad pública de la actuación que fundamenta este procedimiento.

Sobre esta cuestión cabe apuntar, como afirma la sentencia del TS de 6 de marzo de 1997, que la cuestión formal verdaderamente importante es que esta relación de bienes y derechos incluidos en el expediente de expropiación, formulada por la administración expropiante, sea objeto de la debida información pública de forma previa a la aprobación del proyecto de ejecución material de las actuaciones que fundamentan la expropiación, indicando expresamente:

• “Debe recordarse que el acuerdo de necesidad de ocupación ha de ir precedido del trámite de información pública que se regula en los artículos 18 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa. Durante la información pública cualquier persona puede oponerse por motivos de fondo o de forma a la necesidad de ocupación, y puede indicar las razones por las que considera preferente la ocupación de otros bienes o la adquisición de otros derechos distintos y no comprendidos en la relación como más conveniente al fin que se persigue, como indica el artículo 19.1 de la Ley de Expropiación forzosa. Cuando el proyecto de obras comprenda la descripción material detallada de los bienes y derechos de necesaria expropiación, la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto con arreglo al artículo 17.2 de la Ley de Expropiación forzosa. Cuando se da este supuesto, es forzoso concluir que la información pública prevista en los artículos 18 y siguientes de la Ley de Expropiación forzosa ha de preceder a la aprobación del proyecto, así como la audiencia de los interesados que preveía el artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo - aplicable en función de la fecha de iniciación del expediente administrativo- en el caso de existir interesados especialmente determinados.

• (...) Finalmente, a la vista del anteproyecto, la unidad técnica municipal correspondiente verifica la determinación exacta, con expresión de superficie, lindes, titulares y situación registral, de la finca que concretamente resulta necesitada de ocupación en virtud del anteproyecto. Es en este momento procedimental cuando, conociendo perfectamente la situación exacta y la superficie de los terrenos que van a ser ocupados, el ayuntamiento en pleno adopta la decisión de aprobar definitivamente el proyecto (la cual, como queda dicho, comporta legalmente la declaración de necesidad de ocupación) sin haber dado oportunidad a los propietarios directamente afectados, mediante el trámite de audiencia, ni a los eventuales interesados; mediante el trámite de información pública, de expresar los motivos de fondo o de forma que tuvieran para oponerse al proyecto y proponer una localización alternativa”.

Conforme a esta interpretación, es evidente que el procedimiento de expropiación puede alterar la previa definición de los bienes y derechos incluidos en el acuerdo inicial de necesidad de ocupación, por lo que, en el supuesto planteado, no se aprecia inconveniente para que esta posibilidad parta del propio acuerdo inicial de la administración actuante, estimando no necesaria la modificación de la relación de bienes contenida en la ley que habilita el proceso a iniciar por la entidad local.

Conclusiones

1ª. En los procedimientos de expropiación forzosa no regulados por una normativa específica, se deberán seguir los trámites definidos de forma genérica en la regulación legal de esta figura.

2ª. En este sentido, ante un procedimiento de expropiación forzosa cuya utilidad pública ha sido declarada por ley, corresponde a la administración actuante determinar los bienes y derechos que son necesarios para alcanzar la finalidad que ha motivado este proceso.

3ª. De acuerdo con esta consideración, aunque la cuestión ciertamente puede ser controvertida, nos inclinamos por entender que la relación de bienes inicialmente contenida en la ley por la que se declara la utilidad pública de la actuación, puede ser modificada por la administración expropiante en la definición concreta de los bienes y derechos para los que se declara su necesidad de ocupación y adquisición, para la finalidad que determina el proceso de expropiación.

4ª. En cualquier caso, debemos poner el punto de atención en la importancia fundamental del proceso de información pública de esta relación, definida por la administración expropiante como elemento sustancial del procedimiento de información pública.