Destino del superávit y del RTGG de entidades locales tras la suspensión de reglas fiscales para 2020 y 2021

Planteamiento

Tras la ratificación efectuada por el Congresos de los Diputados del acuerdo del Consejo de Ministros por el que aprobó la suspensión temporal durante 2020 y 2021 de las tres reglas fiscales, ¿es obligatorio destinar el superávit presupuestario a amortizar endeudamiento? Como consecuencia de ello, si se pretendiese usar el remanente de tesorería para realizar modificaciones presupuestarias, ¿habría que minorar el remanente con el importe del superávit presupuestario?

Respuesta

Son muchas las cuestiones que se plantean sobre los efectos del Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de octubre de 2020, y el pronunciamiento del Congreso de los Diputados en sesión de 20 de octubre de 2020, relativos a la suspensión de las reglas fiscales para el conjunto de las Administraciones Públicas en 2020 y 2021, pues no existe a fecha actual una regulación positiva (una norma como tal) que aclare las cuestiones planteadas que se derivan de la suspensión de las reglas fiscales.

El Consejo de Ministros, en sesión de 6 de octubre de 2020, adoptó los siguientes acuerdos en relación con las reglas fiscales:

• 1.- Solicitar del Congreso de los Diputados la apreciación de que la actual situación es de pandemia, lo que supone una situación de emergencia extraordinaria que se ajusta a lo dispuesto en el art. 135.4 de la Constitución -CE- y en el art. 11.3 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-.

• 2.-Suspender el Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2020 por el que se adecúan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2020 para su remisión a las Cortes Generales, y se fija el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2020, así como el Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2020 por el que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el período 2021-2023 para su remisión a las Cortes Generales, y el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2021.

En todo caso, el Gobierno ha trasladado, sin ser obligatorios, los niveles y tasas de referencia del déficit a considerar en 2020 y 2021 por las Administraciones territoriales para el funcionamiento ordinario de las mismas.

Por lo que se refiere a la suspensión de las reglas fiscales, el Congreso de los Diputados en sesión de 20 de octubre de 2020 ha apreciado que en la actualidad concurre una situación de emergencia extraordinaria a los efectos previstos en los art. 135.4 CE y 11.3 LOEPYSF.

A partir de esa fecha, es aplicable la medida de la suspensión sin que sea necesaria norma alguna de desarrollo.

Cabe recordar que, en tanto se refiere al conjunto del Estado, el art. 135.4 CE dispone que:

• “Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.”

Por otra parte, la LOEYPSF trae causa y conecta con la normativa de la Unión Europea en materia de estabilidad, coordinación y gobernanza de las Administraciones Públicas. En este marco, es preciso tener en cuenta la Declaración del Consejo de la Unión Europea sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en relación con la crisis de la COVID-19, de 23 de marzo de 2020, por la que se acuerda activar la cláusula de salvaguardia, exceptuando los requisitos presupuestarios que se aplicarían normalmente, con el fin de atender las consecuencias económicas de la pandemia.

Por lo que se refiere a las reglas de destino del superávit presupuestario de 2019 y 2020, aun siendo deseable que el superávit se destine a la reducción de deuda pública, con arreglo al art. 32 LOEPYSF, esta regla general puede no aplicarse a partir del momento en el que se han suspendido las reglas fiscales en 2020 y 2021, ya que éstas son el fundamento de aquella regla.

Regla que conecta con el objetivo de estabilidad presupuestaria y con el de deuda pública.

El uso del remanente de tesorería para financiar modificaciones presupuestarias se regirá con carácter general por lo dispuesto en el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, ya que no precisa de su utilización con carácter previo para amortizar deuda; por lo que su destino se realizará conforme la aplicación normal de las normas previstas en los arts. 172 a 182 TRLRHL, así como los arts. 34 a 51 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos.

Es cierto que el uso de estos remanentes puede generar inestabilidad presupuestaria, pero, tal y como ya hemos apuntado, la regla fiscal de estabilidad presupuestaria queda suspendida para el 2020 y 2021, sin que sean de aplicación las medidas preventivas y coercitivas previstas en la LOEPYSF.

En consecuencia, la competencia para aprobar las modificaciones presupuestarias seguirá el sistema tradicional de reparto de competencias entre el alcalde/presidente y pleno, y, en su caso, siempre que así lo regulen las bases de ejecución del presupuesto, la junta de gobierno local.

Al no haberse convalidado el RD-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales, ya no es posible la aprobación de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito por la alcaldía/presidencia, con las únicas excepciones previstas en el art. 20 del RD-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, que para gastos destinados a la lucha contra la COVID-19 e imputables a la política de gastos 23 “Servicios Sociales y Promoción Social” y RD-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, para financiar gastos de inversión en vehículos eléctricos puros, la competencia para aprobar estas modificaciones, tipo créditos extraordinarios y suplementos de crédito, sí, en cambio, es competencia de la alcaldía/presidencia, sin que les sean de aplicación las normas de reclamaciones y publicidad a las que se refiere el art. 169 TRLRHL.

Conclusiones

1ª. El destino del superávit y del RTGG, salvo las excepciones comprendidas en los reales decretos mencionados, es de libre disposición conforme a los usos que permite el TRLRHL, no siendo de aplicación el art. 32 LOEPYSF, por lo que la entidad local no está obligada a amortizar deuda.

2ª. Como la aplicación del art. 32 LOEPYSF queda suspendida desde el Acuerdo adoptado por el Congreso de los Diputados en sesión de 20 de octubre de 2020, no resulta necesario minorar el importe del RTGG con el correspondiente al del superávit, pues ambos son de libre disposición.