Designación como Teniente de Alcalde con dedicación parcial a Concejal no adscrito: viabilidad y retribución

Planteamiento

De acuerdo con lo establecido en el art. 73.3 LRBRL, los miembros de las Corporaciones Locales se constituirán en Grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan, con excepción de aquéllos que no se integren en el Grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su Grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos. En consecuencia, un Concejal que abandona su Grupo de procedencia se considera no adscrito; y los derechos económicos de los Concejales no adscritos no pueden ser superiores a los que tenían con anterioridad a esta situación y se ejercerán, al igual que en el caso de los derechos políticos, en la forma que determine el Reglamento Orgánico Municipal.

En este sentido, se debe indicar que la doctrina ha ido evolucionando. Así, en un primer momento se entendía que el Concejal que abandonaba su Grupo no podía ostentar delegaciones que antes no tenían ni pasar a ostentar dedicación parcial o exclusiva. Sin embargo, los últimos pronunciamientos judiciales interpretan que, siempre y cuando la mejora económica o política sea consecuencia del cargo que ostenta y no por la condición de Concejal no adscrito, será posible este incremento de retribuciones.

En general, se puede decir que los Concejales no adscritos sólo pueden tener los derechos económicos reconocidos a todos los Concejales de forma individual; es decir, los Concejales no adscritos pierden los derechos económicos y medios asociados a los Grupos políticos.

A la vista de lo anterior, se da el supuesto de que un Concejal de un Grupo distinto al que gobierna, que tiene 5 Concejales, abandona su Grupo de procedencia el pasado día 12 de julio (lo comunica a su partido), comunicándolo a la Secretaría del Ayuntamiento el 15 de julio.

El 11 de julio, el Alcalde (de otra formación política) nombra a este Concejal Teniente de Alcalde y con fecha 15 de julio propone reconocer una dedicación parcial vinculada al cargo de Teniente de Alcalde, que se aprueba en Pleno con los votos de los cinco Concejales del equipo de gobierno y el Concejal no adscrito, el día 18 de julio de 2019.

Los Concejales de la oposición que han votado en contra plantean recurso de reposición alegando que los derechos económicos del no adscrito no pueden ser superiores a los que tenía con anterioridad a esta situación.

Entendemos que la retribución se le otorga por el cargo de la Tenencia de Alcaldía y no por su condición de Concejal no adscrito, a pesar de que la conducta política del citado Concejal sea cuestionable.

Solicitamos se nos informe a fin de resolver el recurso.

Respuesta

Ya hemos indicado en otras ocasiones que el Grupo es pieza clave para la actuación corporativa y se traduce en una serie de derechos económicos y políticos a los que renunciará el Concejal no adscrito; pero es cierto que ese aserto ha de matizarse. Como sabemos, la figura del Concejal no adscrito ha sido objeto de consultas en diversas ocasiones a causa de su incompleta definición jurídica por parte del legislador, ya que se intentó, sin éxito, trasladar a la normativa de Régimen Local lo pactado en el “Acuerdo sobre un código de conducta política en relación con el transfuguismo en las corporaciones locales” de 7 de julio de 1998, renovado por Acuerdo de 26 de septiembre de 2000 y Acuerdo de 23 de mayo de 2006.Ha sido la jurisprudencia la que ha ido perfilando su contorno y en cierta medida ha alejado su régimen jurídico del que inicialmente se pretendía, toda vez que la intención era que el no adscrito quedara apartado casi por completo de la actividad corporativa reduciendo sus derechos económicos y políticos. Así, con el tiempo se ha consolidado la idea de que el abandono del Grupo implica la pérdida de los derechos vinculados al mismo, pero no de los individuales que forman parte del núcleo esencial del derecho a la participación pública que consagra el art. 23 de la Constitución -CE-. De ahí que, como bien se indica en el planteamiento de la consulta, lo esencial de esa condición es la ausencia de pertenencia a un Grupo y, por tanto, no se puede contar con los beneficios políticos y económicos que ello comporta.

En ese sentido resulta interesante la Consulta “Régimen jurídico del Concejal no adscrito. Derechos económicos y políticos”.

Si observamos el art. 73.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, que es donde se regula la figura de este tipo de Concejal, lo primero que nos llama la atención es que se refiere a la regulación del Grupo, lo cual nos revela qué es lo que se quiere regular y cómo lo que va a definir la esencia del concepto es la relación que posee con el Grupo. Así, en él se indica literalmente que:

• “3. A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos.

• El Pleno de la corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que, en su caso, se establezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial.

• Los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia, y se ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación.

• Esta previsión no será de aplicación en el caso de candidaturas presentadas como coalición electoral, cuando alguno de los partidos políticos que la integren decida abandonarla.

• Los grupos políticos deberán llevar con una contabilidad específica de la dotación a que se refiere el párrafo segundo de este apartado 3, que pondrán a disposición del Pleno de la Corporación, siempre que éste lo pida.

• Cuando la mayoría de los concejales de un grupo político municipal abandonen la formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a las elecciones o sean expulsados de la misma, serán los concejales que permanezcan en la citada formación política los legítimos integrantes de dicho grupo político a todos los efectos. En cualquier caso, el secretario de la corporación podrá dirigirse al representante legal de la formación política que presentó la correspondiente candidatura a efectos de que notifique la acreditación de las circunstancias señaladas.”

Sin embargo, en la regulación de los derechos retributivos de los Concejales prevista en el art. 75 LRBRL no se hace mención alguna a los no adscritos ni se excepciona el derecho de ellos a percibir retribuciones si desempeñan una dedicación en régimen parcial o exclusivo. Es un derecho que posee el Concejal, que retribuye la responsabilidad que asume y que alcanzaría a todos ellos como sucede con el derecho a percibir cantidades por la asistencia a órganos colegiados, como vimos en la Consulta “Concejal no adscrito: ¿cuándo surge efectos la decisión de abandono del Grupo político? ¿Tiene derecho a percibir la cantidad prevista por asistencia a Comisiones Informativas?”.

Resulta difícil determinar en qué medida se está mejorando el derecho económico, puesto que trae causa de la asunción de la responsabilidad que conlleva la dedicación, no de su abandono del Grupo. Para ello debería acreditarse que ha existido esa “compra” de la voluntad del Concejal, recompensando su cese con una cantidad económica en forma de delegación retribuida, pero ciertamente, por reprobable que pueda parecer el comportamiento del edil en el plano moral, no encontramos, con los datos que se nos facilitan, que el acuerdo sea ilegal.

Ciertamente, el derecho a ser designado delegado no forma parte del llamado núcleo esencial del derecho a participar en los asuntos públicos que recoge el citado art. 23 CE, pero forma parte de la potestad organizadora del Ayuntamiento y, en concreto, de las facultades del Alcalde para distribuir sus responsabilidades, por lo que no hay impedimento a que se efectúen esos nombramientos. Así lo vimos en la Consulta “Madrid. ¿Puede un Concejal del Grupo municipal pasar a no adscrito manteniendo nombramientos y delegaciones en el gobierno?”.

Sabemos que es una situación controvertida con posicionamientos jurisprudenciales encontrados como ya indicamos en la Consulta “Posibilidad de limitar derechos a concejales no adscritos”, cuya lectura recomendamos por su similitud con el caso expuesto.

Pero entendemos que, dado que no existe imposibilidad alguna de ser designado delegado del Alcalde para una materia concreta, tampoco la existe para el derecho económico que se deriva de ello. En defensa de nuestra tesis encontramos la Sentencia del TSJ Madrid de 21 de julio de 2009, y otro tanto se deduce de la Sentencia del TC de 18 de enero de 2012, pese a la existencia de un voto particular.

Conclusiones

1ª. Como sabemos, los derechos que constituyen parte del núcleo esencial del art. 23 CE no se pueden limitar a un Concejal no adscrito con fundamento en el art. 73.3 LRBRL; tan solo los que derivan exclusivamente de su pertenencia a un Grupo político.

2ª. En cuanto a aquellos otros derechos que no forman parte del núcleo esencial del art. 23 CE, y más concretamente el referido al otorgamiento de delegaciones y dedicaciones a los Concejales no adscritos, no existe unanimidad en la doctrina de los TSJ, ya que está el criterio de los que con base en el art. 73.3 LRBRL entienden prohibido a los Concejales no adscritos el ejercicio de competencias delegadas y asunción de dedicaciones, limitando con ello las posibilidades del Alcalde; y, por otra parte, está el criterio -que nosotros consideramos más acertado- que restringe la limitación de los derechos políticos y económicos de los no adscritos a la imposibilidad de constituir un nuevo Grupo municipal o integrarse en alguno de los existentes, con la consiguiente pérdida de beneficios y facultades que ello conlleva, pero que no impide la posibilidad de ostentar delegaciones y de percibir las indemnizaciones o dedicaciones por el desempeño de tales funciones.

3ª. En el caso que nos ocupa entendemos que es factible la designación del Concejal no adscrito como Teniente de Alcalde y la percepción de la retribución correspondiente a la dedicación parcial, toda vez que no se deriva de aquella condición sino de la potestad del Alcalde y del derecho de cualquier Concejal a obtener la retribución prevista.