Delito cometido contra funcionario público, ¿puede el ayuntamiento ejercer la acusación particular?

Planteamiento

Un funcionario del ayuntamiento fue amenazado por un ciudadano mientras le estaba atendiendo, en horario de oficina, en la propia sede municipal. El funcionario hizo la correspondiente denuncia ante la policía local, que la cursó en el juzgado de guardia. De las diligencias policiales se desprende que el funcionario actuó siempre de manera correcta y diligente.

De estas diligencias policiales, se ha iniciado el correspondiente proceso penal. El ayuntamiento ha asignado al funcionario un letrado para que actúe en su defensa, en virtud del art. 14 f) TREBEP. No obstante, el funcionario ha solicitado que el ayuntamiento también comparezca en la causa como acusación particular. ¿Es posible esta comparecencia como acusación particular del ayuntamiento?

En caso afirmativo, ¿cuál sería el órgano competente para ejercer la acción?

Respuesta

El sistema penal español permite instar la persecución de los ilícitos penales no sólo a un organismo oficial como es el Ministerio Fiscal, sino también a los ciudadanos. Frente a la acción ejercitada por el Ministerio Fiscal, la acción popular se configura como derecho de todo ciudadano a obtener la tutela judicial efectiva en cuanto a su pretensión de perseguir la comisión de un hecho ilícito penal, lo cual está reconocido en la propia Constitución -CE-. El concepto de ciudadano abarca tanto a las personas físicas como a las jurídicas. Así, el art. 101 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, promulgada por RD de 14 de septiembre de 1882 -LECrim-, señala que: “La acción penal es pública. Todos los ciudadanos españoles podrán ejercitarla con arreglo a las prescripciones de la Ley”.

Pero la Sentencia del TS de 23 de abril de 2013 (EDJ 2013/53679), indica que, además de ese concepto genérico de acción popular como acción de persecución de ilícitos penales concedida a todo ciudadano, existe un concepto más restringido de acción popular entendida como acción que ejercita la acusación popular, es decir, la que ejercita una persona no ofendida directamente por el delito. Esta definición deriva de distinguir una acusación particular en sentido estricto, que es la que sostiene el ofendido por el delito, y tiene naturaleza voluntaria como nos recuerda el art. 110 LECrim, y una acusación popular ejercitada por quien no es ofendido por el delito, ni es víctima, ni su heredero o representante. En este sentido se expresa el art. 270 LECrim, disponiendo que: “Todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la acción popular establecida en el art. 101 de esta Ley (…)”.

Con carácter general y dentro de lo que la jurisprudencia denomina “principio general de indemnidad”, los empleados públicos tienen entre sus derechos el establecido en el art. 14 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, que señala:

• “f) A la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos.”

Como cualquier derecho lo garantizado es su existencia misma y no la forma concreta de su ejercicio que, lógicamente, no puede quedar a la voluntad del empleado público siendo muy habitual que se ofrezcan los servicios jurídicos municipales, sean propios, externos o de la diputación.

En este supuesto, además, el funcionario ha solicitado que el ayuntamiento también comparezca en el proceso penal como acusación particular. Es algo que debe valorar la propia entidad local (aunque, evidentemente, el funcionario no tiene derecho a exigir esa actuación de su Administración, que además ya ha asignado al funcionario un letrado para que actúe en su defensa), teniendo en cuenta que para personarse como acusación particular se requiere una justificación suficiente y debida de la condición de perjudicado u ofendido por el delito imputado. En este caso, la Administración municipal debe valorar si se ha afectado al orden interno o al desarrollo de las funciones municipales, etc.

En cuanto al órgano competente, según el art. 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, el pleno tiene entre sus competencias el ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la corporación en materias de competencia plenaria. Por lo tanto, el pleno debe aprobar la personación en los títulos competenciales que le son propios. En consecuencia, entendemos que el pleno, en virtud del art. 22.2.j) LRBRL, sería en su caso el competente para adoptar el acuerdo de personación.

Otra cosa es la capacidad de representación del alcalde, la cual viene dada por el art. 21.1.b) LRBRL en cuanto representante del ayuntamiento. No obstante, la actuación del alcalde debe estar autorizada por el oportuno acuerdo del pleno.

Llegados a este punto, resulta interesante el contenido de la Sentencia del TS de 12 de mayo de 2011, en la que se fundamenta que:

• “ « ...la legitimación procesal que viene referida al ‘poder de conducción procesal’, que habilita a la acusación particular para personarse y a intervenir plenamente en el proceso penal y en calidad de parte, requiere una justificación suficiente y debida de su condición de perjudicado, agraviado u ofendido por los delitos imputados, y en el caso presente en absoluto se ha acreditado por D. Víctor (concejal delegado del ayuntamiento) ostentar alguna de las anteriores condiciones, lo que nos lleva a retirarle su condición de acusación particular , apartándole del presente procedimiento, sin que tampoco se le pueda causar indefensión al carecer de interés legítimo para ejercitar la acusación... » (...) el recurrente se personó en nombre del Ayuntamiento en el ejercicio de la acción particular, que se le tuvo por tal y que lo fue de una manera incorrecta ya que la representación del Ayuntamiento la ostenta el Alcalde y no un Concejal, y además, hace falta un acuerdo del Consistorio que legitime al Alcalde para el ejercicio de la acción correspondiente. Posteriormente y con la debida autorización del Pleno se produjo el desistimiento de dicha acción particular por parte del Ayuntamiento, lo que no fue obstáculo, sorprendentemente, para que el recurrente no obstante lo anterior presentara un escrito de acusación que también sorprendentemente fue admitido. Descubierta la situación por uno de los imputados, se le dio un plazo al querellante para que justificase la legitimidad que decía ostentar no ya en nombre del Ayuntamiento sino en nombre propio y por toda respuesta, como ya se ha dicho, el recurrente manifestó que ya estaba personado y se consideraba con suficiente legitimación, tampoco se ejerció la acción particular en legal forma.”

De este modo, el pleno municipal sería el órgano competente para autorizar al alcalde como representante municipal a ejercitar la acusación particular, si considera que existen intereses municipales dañados por la actuación aquí referida contra el funcionario municipal, y no en otro caso.

Conclusiones

1ª. El ayuntamiento puede personarse como acusación particular en un proceso penal si acredita ser directamente perjudicado por el delito, pero dicha personación no es exigible por parte del funcionario afectado por la actuación de un ciudadano que profirió amenazas contra aquel (sin perjuicio de su derecho a la defensa jurídica y protección de la Administración Pública ante actuaciones en el ejercicio del cargo), debiendo la Administración valorar si el delito imputado afecta a bienes jurídicos propios en el supuesto comentado.

2ª. Conforme al art. 22 LRBRL, el pleno tiene entre sus competencias el ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Corporación en materias de competencia plenaria. La capacidad de representación del alcalde, la cual viene dada por el art. 21.1.b) LRBRL en cuanto representante del ayuntamiento, se ejercerá previa autorización del pleno mediante el oportuno acuerdo.