Declaración institucional por el ayuntamiento. ¿En qué se diferencia de una moción?

Planteamiento

Teniendo en cuenta que el ayuntamiento no dispone de reglamento orgánico, nos surgen dudas en relación con las declaraciones institucionales. ¿Es necesario dictaminarlas por la comisión correspondiente? ¿Para ser aprobadas necesitan de unanimidad del pleno? ¿En qué se diferencia una moción de una declaración institucional?

Respuesta

En primer lugar, debemos diferenciar una moción de una declaración institucional.

Los acuerdos que habitualmente se denominan declaraciones institucionales pueden definirse como aquellas que no nacen para establecer efectos jurídicos, derechos u obligaciones, y consisten en la toma de posición del municipio en relación a determinada cuestión, que constituye la expresión de su opinión o intención, con un carácter meramente político o similar.

Como se pronuncia el TS en la Sentencia de 23 de abril de 2008, con cita a sus Sentencias de 18 de mayo de 1998 y de 24 de marzo de 1999, se trata con estas declaraciones institucionales de una:

• “actividad municipal carente de efectos prácticos directos, que esencialmente se limita a expresar una opinión política como manifestación de la voluntad concorde de los miembros de la Corporación, y, por tanto de los vecinos representados, en el ejercicio del derecho de participación y libertad de pensamiento de los arts. 23.1 y 20.1.a) de la Constitución.”

De este modo, el elemento que debe diferenciar una declaración institucional de una moción es que la primera es inoperante desde el punto de vista jurídico, aplicándose la doctrina citada conforme se recoge en la Sentencia del TSJ de Navarra de 30 de julio de 2001, que ante una moción aprobada en un ayuntamiento sobre declaración de hijo predilecto y otras muestras de solidaridad con los presos políticos vascos, entre las que concretamente se proponía mostrar nuestro apoyo y solidaridad con el colectivo de presos políticos vascos manifestó:

• “Dichos puntos evidentemente no son cuestiones que afecten a la competencia municipal ni hagan referencia a cuestiones que el Ayuntamiento tenga que realizar para la buena vivencia y convivencia de todos los ciudadanos.

• Por lo tanto, dichos acuerdos no son operativos ni el ayuntamiento puede ejecutarlos por sí ni llevarlos a la realidad, sino que fundamentalmente van a consistir en solicitar (punto 2.º); pedir (punto 3.º); pedir la revisión (punto 4.º); solicitar (punto 7.º).

• El resto de los puntos son meros actos de voluntad y de intenciones que ni son válidas ni son nulas. Son meramente inoperantes desde el punto de vista jurídico.”

Como nos indica la entidad consultante, la entidad local no dispone de Reglamento Orgánico Municipal -ROM- en dónde poder regular expresamente la cuestión, previendo la posibilidad de realizar declaraciones que quedan fuera de las competencias municipales y que consisten en la toma de posición del ayuntamiento pleno en relación a determinada cuestión, constituyendo la expresión de su opinión a fin de trasladarla a las Administraciones implicadas o a la opinión pública, sin que ello implique la adopción de una decisión de fondo en cuestiones que son de la competencia de otros órganos o de otras Administraciones y, por tanto, sin que el ayuntamiento, en estos casos, ejerza competencia municipal alguna al no llevar implícita intención de incoar procedimiento alguno ni ejercitar potestad administrativa.

Este tipo de actuación no es posible considerarlo una acto administrativo a la vista del contenido del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, cuyo art. 97 confiere a la moción el carácter de propuesta sometida directamente a conocimiento del pleno al amparo de lo prevenido en el art. 91.4 ROF, aunque no exige que conste de una parte expositiva o justificación y un acuerdo, asimismo, a adoptar, como sí hace para las proposiciones en el aptdo. 2 de dicho precepto.

Por ello, todas aquellas actuaciones constitutivas de una manifestación de voluntad, deseo o intenciones, que no produzcan efectos jurídicos vinculantes, ni para su destinatario ni para terceros, no puede calificarse como un acto administrativo residenciable ante la jurisdicción contencioso administrativa, habiéndose declarado así por la jurisprudencia del TS al referirse a un acto que carece de fuerza vinculante para terceros.

Siendo así, consideramos que no es preceptivo someter las declaraciones institucionales a dictamen de una comisión informativa por cuanto no son objeto de estudio, informe o consulta previa a la adopción de un acuerdo con efectos jurídicos para terceros, en los términos del art. 20.1.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-.

Respecto a la mayoría necesaria para que prosperen, el art. 47.1 LRBRL precisa que:

• “1. Los acuerdos de las corporaciones locales se adoptan, como regla general, por mayoría simple de los miembros presentes. Existe mayoría simple cuando los votos afirmativos son más que los negativos.”

Conclusiones

1ª. El elemento que debe diferenciar una declaración institucional de una moción es que la primera es inoperante desde el punto de vista jurídico, consistiendo en la toma de posición del ayuntamiento pleno en relación a determinada cuestión, que constituye la expresión de su opinión o intención, con un carácter meramente político o similar.

2ª. Estas actuaciones constitutivas de una manifestación de voluntad, deseo o intenciones, que no produzcan efectos jurídicos vinculantes, ni para su destinatario ni para terceros, no puede calificarse como un acto administrativo residenciable ante la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que consideramos que no es preceptivo someterlas a dictamen de una comisión informativa al no ser objeto de estudio, informe o consulta previa a la adopción de un acuerdo con efectos jurídicos para terceros, en los términos del art. 20.1.c) LRBRL.

3ª. Respecto a la mayoría necesaria para que prospere una declaración institucional, se debe estar al art. 47.1 LRBRL, respecto al régimen de adopción de acuerdos, que establece el régimen de mayoría simple con carácter general.