¿Deben participar los concejales no adscritos en los órganos de un organismo autónomo?

Planteamiento

El ayuntamiento cuenta con tres organismos autónomos en cuyas juntas rectoras existe un vocal de cada grupo político con representación en el pleno del ayuntamiento y designado por éste.

Un concejal ha presentado escrito comunicando que abandonaba su grupo municipal y solicitando el pase a la condición de no adscrito. El pleno ha adoptado un acuerdo tomando conocimiento del pase a la condición de no adscrito

¿Tiene derecho el concejal no adscrito a formar parte, con voz y con voto, de los órganos de gobierno de los organismos autónomos? ¿Es necesario proceder a la modificación de los estatutos de los organismos autónomos para regular la figura del concejal no adscrito?

Respuesta

En primer lugar, haremos una ligera introducción acerca del concepto de grupo municipal que como sabemos supone una exigencia de la normativa de régimen local puesto que se ha pretendido que casi toda la actividad corporativa pivote en torno al grupo hasta el punto que su declaración de incorporarse en uno es uno de los primeros actos que realizan los integrantes de la corporación una vez que han tomado posesión.

Se regula en la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, de manera un tanto escasa por lo que hay que acudir al RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, recordando siempre que es una materia propia del reglamento orgánico municipal. Así, el art. 24 ROF establece que:

• “1. Los grupos políticos se constituirán mediante escrito dirigido al presidente y suscrito por todos sus integrantes, que se presentará en la secretaría general de la corporación dentro de los cinco días hábiles siguientes a la constitución de la corporación.

• 2. En el mismo escrito de constitución se hará constar la designación de portavoz del grupo, pudiendo designarse también suplentes.”

Asimismo, en el art. 25 se señala que:

• “De la constitución de los grupos políticos y de sus integrantes y portavoces, el Presidente dará cuenta al Pleno en la primera sesión que se celebre tras cumplirse el plazo previsto en el número 1 del artículo anterior.”

Vemos que la formación del grupo se produce de manera casi automática por la voluntad de sus integrantes, pero en todo momento se pretende por el legislador que sean un trasunto de la lista electoral, no del partido político, sino de la lista que concurrió a las elecciones y en la que depositó su confianza el electorado al que representa. Así se ha venido indicando por la jurisprudencia, y esa idea cobra mayor fuerza cuando hablamos de coaliciones, puesto que en este caso no son los partidos los que concurren a las elecciones, por lo que no les corresponde a ellos decidir sobre la composición del grupo. Ese es el sentido del art. 73.3 LRBRL:

• “A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos.

• El Pleno de la corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que, en su caso, se establezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial.

• Los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia, y se ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación.

• Esta previsión no será de aplicación en el caso de candidaturas presentadas como coalición electoral, cuando alguno de los partidos políticos que la integren decida abandonarla.”

Por tanto, de la propia necesidad de la existencia del grupo, se deriva el concepto de no adscrito. A este respecto, recomendamos la lectura de las siguientes consultas:

• - Determinación de concejales no adscritos por disolución de grupo municipal fruto de coalición electoral

• - Tras la moción de censura del alcalde y cambio de gobierno, ¿cabe la delegación de competencias en favor de concejal no adscrito que ya disfrutó esa delegación anteriormente?

• - Consecuencias prácticas para concejal que pasa a ser no adscrito tras suscribir una moción de censura

En este sentido, también recomendamos la lectura del Dictamen 81/2018, de 14 de febrero del Consejo Consultivo de Andalucía, en el que se analizan con detalle estas cuestiones.

Como sabemos hay un debate que oscilaba sobre el reconocimiento a los concejales no adscritos de los derechos que corresponden al núcleo esencial de su carácter representativo al margen de los que se derivan del grupo municipal. Aquí debemos traer a colación cómo el TS ha venido a poner fin a esa discusión en la conocida Sentencia de 16 de diciembre de 2020, en la que se analiza la cuestión y se rechaza la casación propuesta:

• " 6. De la LRBRL y del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, (en adelante, ROF), se deduce que tal núcleo indisponible se concreta en la participación en Plenos con voz y voto, ejercer funciones de control político, presentar preguntas, mociones, enmiendas y votos particulares; efectuar ruegos, preguntas; ejercer el derecho información más ostentar los honores y tratamientos propios de todo concejal (cf. en este sentido la sentencia 72/2020, de 24 de enero, de esta Sección Cuarta, recurso de casación 5035/2018 ).

• " 7. Por el contrario, el artículo 73.3.3º de la LRBRL disuade de que el pase a la condición de concejal no adscrito, por incurrir en transfuguismo, suponga un incremento o mejora del estatus, y se toma como referencia aquellos beneficios políticos o económicos distintos de los indisponibles por ser consustanciales a la condición de concejal. Así el citado precepto toma como término de contraste los que ostentaba el concejal cuando estaba integrado en un grupo político y que abandona, de forma que tras ese abandono y consiguiente pase a la condición de concejal no adscrito no puede aumentarlos como contraprestación.

• " 8. De esta manera la prohibición deducible del citado artículo afecta a los cargos concedidos por decisión discrecional del alcalde como ser designado teniente alcalde e integrarse en la Junta de Gobierno (artículos 46.1 y 52.1 del ROF); también los cargos por delegación del alcalde (artículos 43 y 120.1 del ROF) así como la asunción de cualquier otro cargo político de carácter discrecional, todo lo cual es corroborado por las sentencias del Tribunal Constitucional 9 y 246/2012.”

Por ello, a la vista de este posicionamiento del TS entendemos que la situación de no adscrito no impedirá el ejercicio de otros derechos consustanciales a la condición de concejal, y en ellos incluiremos los de asistencia a los órganos colegiados y sus correspondientes retribuciones.

En el caso del organismo autónomo, no se trata de un órgano equiparable en principio al de las comisiones informativas, en las que la participación del concejal no adscrito no es objeto ya de discusión como vimos en la consulta “Composición de las comisiones informativas: proporcionalidad en la representación que ostentan los diferentes grupos políticos en el Pleno y los miembros no adscritos”.En ella citábamos la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la que se constata que el derecho a participar, con voz y voto, en las comisiones informativas municipales forma parte del núcleo inherente a la función representativa que ex art. 23.2 de la Constitución española -CE- corresponde a los miembros de la Corporación individualmente considerados y que forman parte del núcleo inherente a su función representativa con fundamento en el art. 73.3 LRBRL.

Como decimos en el supuesto de los organismos autónomos, el debate se planteaba con anterioridad acerca de si todos los grupos debían de participar en ellos, dado que no se trata de una comisión informativa, y así lo analizamos en la consulta ”¿Pueden los concejales no adscritos integrar la Junta de Portavoces, los consejos sectoriales y la Junta rectora de organismos autónomos?”.Se trata de una cuestión que puede suscitar cierta polémica puesto que en otro tipo de entidades como las mercantiles la jurisprudencia no siempre se muestra favorable a la inclusión de todos los grupos en sus consejos de administración como indica la Sentencia del TSJ Andalucía de 20 de enero de 2014.Sin embargo, en dicha consulta optábamos, en base a la citada jurisprudencia del TC en materia de garantías constitucionales, por concluir afirmativamente en cuanto al derecho de los concejales que abandonen su grupo a participar tanto en las comisiones informativas, como en todos aquellos órganos colegiados en los que ejerzan potestades de control o de obtención de información necesaria para el desarrollo de las funciones que pertenecen a la esencia de la función representativa, que constitucionalmente les corresponde ex art. 23 de la Constitución -CE-; dentro de tales órganos bien pudieren incluirse los órganos colegiados de Organismos Autónomos (Consejos Rectores, Comisiones de Dirección, Comisiones Ejecutivas,...).

Así, si en los estatutos de los organismos autónomos se incluye a representantes de cada grupo, de forma análoga a las comisiones informativas, y tratándose de una participación que tiene como objeto el cumplimiento de esos deberes de fiscalización, entendemos que también se les debería autorizar su integración en esos órganos. De la misma manera se llevará a cabo su ajuste para lograr la representación adecuada en los términos que la Sentencia del TC de 9 de julio de 2009 prevé como solución a esa situación que:

• “…para evitar la materialización del riesgo de sobrerrepresentación de la minoría que se deriva del derecho de participación directa en las comisiones informativas que corresponde a los miembros no adscritos de la corporación resulta necesario que, ya sea a través de las normas que regulen la organización y funcionamiento de la corporación, o del propio acuerdo a través del cual se materialice lo dispuesto en el art. 73.3 LRBRL, se adopten las disposiciones organizativas que procedan para garantizar que el derecho de los concejales no adscritos a participar en las deliberaciones y a votar en las comisiones informativas no altere la citada exigencia de proporcionalidad.”

Conclusiones

1ª. Los concejales no adscritos pueden formar parte de los órganos complementarios de las entidades locales territoriales que se incardinan en el derecho al ejercicio de las funciones representativas del concejal, que constitucionalmente les corresponde ex art. 23 CE.

2ª. Respecto a la integración de los concejales no adscritos en el órgano colegiado rector de los organismos autónomos locales entendemos que, si la participación en ellos se prevé en los estatutos para todos los grupos, deben estar también los concejales no adscritos.