¿Debe celebrarse la fase de consulta pública previa en el procedimiento de aprobación de un plan especial?

Planteamiento

En relación con la debatida naturaleza jurídica de los instrumentos de planeamiento (reglamento o acto administrativo; por ejemplo, en relación a los planes parciales, el TS sostiene en su Sentencia de 17 de febrero de 2012, que son disposiciones de naturaleza reglamentaria), nos surge la siguiente duda:

Para la aprobación de un plan especial, se ha de tramitar el procedimiento previsto en los arts. 126 y 127 del Decreto 7/2007, de 23 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de Extremadura. Ahora bien, tal y como sucede en las ordenanzas municipales (respecto a las cuales resulta preceptivo el trámite de consulta previa establecido en el art. 133 de la Ley 39/2015 -aunque parcialmente declarado inconstitucional, el apartado 1º sigue en vigor-, aun cuando en el art. 49 LRBRL no se haga referencia a éste), ¿se ha de celebrar la consulta previa para la aprobación de un plan especial antes de su aprobación inicial?

Respuesta

En relación con la aprobación de normas reglamentarias, hay que tener en cuenta las previsiones de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, cuyo Título VI tiene por objeto “la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones”. En el seno del mismo se contempla en su art. 133 los trámites de la consulta previa y la audiencia e información públicas a que hace mención la entidad consultante.

En la consulta “Modificación de Ordenanza municipal tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015: regulación del trámite de participación ciudadana y cumplimiento de los principios de buena regulación” ya se planteaba si debe argumentarse que existe un procedimiento específico en una norma específica para la aprobación de normas reglamentarias en el ámbito local, dado que la finalidad del art. 133 LPACAP podría estar subsumida en el trámite de información pública y audiencia a los interesados que prevé el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, para ordenanzas locales, pero, por desgracia, la desafortunada técnica legislativa que ha empleado el legislador estatal nos lleva a concluir que el trámite previo que regula el citado art. 133 LPACAP es plenamente aplicable a la elaboración de ordenanzas y reglamentos locales, por cuanto es un trámite complementario, previsto por una norma de carácter básico, que no contradice lo previsto en la regulación establecida para las ordenanzas locales.  

Dada la naturaleza normativa de los instrumentos de planeamiento urbanístico, como un plan especial -que es un instrumento complementario de ordenación que tiene por objeto la implantación o regulación pormenorizada de usos o actividades urbanísticas especiales en cualquier clase de suelo, pudiendo formularse en desarrollo de los instrumentos de ordenación urbanística, o con carácter independiente, y podrán contener determinaciones estructurales y detalladas, admitiéndose también que puedan modificar las determinaciones de los planes que desarrollen (art. 51 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, ámbito territorial de la entidad consultante)-, las disposiciones incluidas en los mismos son equiparables a una ordenanza o reglamento, y como tal disposición general se sujeta a los trámites de consulta pública previa del art. 133 LPACAP, no excluidos, por lo demás, del ámbito de esta regulación sobre los procedimientos de elaboración de normas con rango reglamentario.

En definitiva, como puede observarse, el mencionado art. 133 hace referencia a que dicha consulta habrá de llevarse a cabo “con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento”, por lo que, en atención a tal previsión tan global, todas las ordenanzas y reglamentos locales, incluidos los planes y normas urbanísticos, dado su rango normativo reglamentario, entran dentro de su ámbito de aplicación.

Conclusiones

1ª. La regulación que ofrece el art. 133 LPACAP, en particular la necesidad de una consulta pública previa que tiene por objeto el permitir la participación del ciudadano en la elaboración y tramitación de normas, es plenamente aplicable a la elaboración de todas las ordenanzas y reglamentos locales, incluidos los planes y normas urbanísticos, como un plan especial, por cuanto es un trámite complementario, previsto por una norma de carácter básico, que no contradice lo previsto en la regulación general establecida para la aprobación de tales instrumentos de ordenación.

2ª. Dada la naturaleza normativa de los instrumentos de planeamiento urbanístico, como un plan especial, las disposiciones incluidas en los mismos son equiparables a una ordenanza o reglamento, y como tal disposición general se sujeta a los trámites de consulta pública previa del art. 133 LPACAP, no excluidos del ámbito de esta regulación sobre los procedimientos de elaboración de normas con rango reglamentario.