Cuestiones relativas a las subvenciones nominativas: actividades ya realizadas, límite temporal, requerimientos y prescripción

Planteamiento

Tenemos varias dudas sobre subvenciones:

1ª. En el caso de subvenciones nominativas en ejercicios anteriores que no presentaron la documentación oportuna los beneficiarios para la firma del convenio correspondiente, ¿es viable subvencionar los gastos de dicho ejercicio en ejercicios posteriores a través de subvenciones nominativas?

2ª. En caso de que se pueda conceder una subvención directa para actividades realizadas en ejercicios anteriores, ¿existe límite temporal? Ejemplo, subvencionar por convenio en firmado en diciembre de 2023 gastos realizados a lo largo de 2019, habiendo transcurrido 4 años desde la realización de los mismos.

¿Y en el caso de libre concurrencia existe algún límite temporal respecto de las actividades subvencionadas?

3ª. Existe la práctica en el caso de las subvenciones nominativas de iniciar el expediente requiriendo la documentación a los beneficiarios para poder concluirlo con la firma del convenio respectivo, ¿cuántos requerimientos para presentación de documentación (no subsanación) procede realizar en las subvenciones, sean nominativas o de concurrencia?

¿Cuántos requerimientos de subsanación procede realizar respecto de la documentación presentada previo requerimiento o sin él?

4ª. En caso de las subvenciones nominativas, reguladas por convenio, ¿puede establecerse una duración superior al año, condicionada a la consignación presupuestaria expresa y a los importes reflejados en el presupuesto municipal para cada año?

Respuesta

Recordemos que de conformidad con lo dispuesto en el art. 22 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, existen dos formas de concesión de subvenciones:

• El procedimiento ordinario: Con carácter general las subvenciones se concederán mediante un sistema o régimen de concurrencia competitiva (art. 22.1 LGS)
• De forma directa, que a su vez pueden ser:
  • Las previstas nominativamente en el presupuesto
  • Cuando una norma de rango legal las establezca
  • Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública

La norma (art. 22.2.a LGS) aclara que:

• “…se entiende por subvención prevista nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado aquella en que al menos su dotación presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados en los estados de gasto del Presupuesto. El objeto de estas subvenciones deberá quedar determinado expresamente en el correspondiente convenio de colaboración o resolución de concesión que, en todo caso, deberá ser congruente con la clasificación funcional y económica del correspondiente crédito presupuestario.”

En desarrollo de dicho precepto, el art. 65.3 del RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -RLGS-, que dispone que:

• “El procedimiento para la concesión de estas subvenciones se iniciará de oficio por el centro gestor del crédito presupuestario al que se imputa la subvención, o a instancia del interesado, y terminará con la resolución de concesión o el convenio.

• En cualquiera de los supuestos previstos en este apartado, el acto de concesión o el convenio tendrá el carácter de bases reguladoras de la concesión a los efectos de lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones.

• La resolución o, en su caso, el convenio deberá incluir los siguientes extremos:

• • a) Determinación del objeto de la subvención y de sus beneficiarios, de acuerdo con la asignación presupuestaria.

• • b) Crédito presupuestario al que se imputa el gasto y cuantía de la subvención, individualizada, en su caso, para cada beneficiario si fuesen varios.

• • c) Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

• • d) Plazos y modos de pago de la subvención, posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta, así como el régimen de garantías que, en su caso, deberán aportar los beneficiarios.

• • e) Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos.”

Dicho esto, respecto a la primera cuestión planteada, esto es, subvencionar actividades realizadas en ejercicios anteriores, el principio de anualidad que establece el art. 176.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales –TRLRHL– (EDL 2004/2992), dispone que “Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el año natural del propio ejercicio presupuestario”, debe cumplirse. En el mismo sentido se manifiesta el art. 26.1 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Y este principio es aplicable a todo tipo de gasto que realice la Entidad Local y, por tanto, también a las subvenciones; de tal manera que las actividades o proyectos subvencionados deben corresponder, con carácter general, a gastos que se realicen en el propio ejercicio.

Es conocido que el art. 2.1.b) LGS, expresamente permite subvencionar proyectos, actividades o comportamientos ya realizados o por desarrollar. También el art. 2.3.b) RLGS, dispone que la citada LGS y el propio Reglamento es de aplicación a “los convenios de colaboración por los que los sujetos previstos en el artículo 3 de la Ley, asumen la obligación de financiar, en todo o en parte, una actividad ya realizada o a realizar por personas sujetas a derecho privado y cuyo resultado, material o inmaterial, resulte de propiedad y utilización exclusiva del sujeto de derecho privado.”

Por tanto, es posible subvencionar actividades ya realizadas, pero en la medida de que las actividades realizadas lo sean en el mismo ejercicio económico en el que se concede la subvención no plantea problemas. Pero cuando la actividad subvencionada ha sido realizada en ejercicios anteriores se incumple el principio de anualidad.

Pero se deberá tener en cuenta que el art. 26.2.c) RD 500/1990 dispone que no obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicarán a los créditos del Presupuesto vigente, en el momento de su reconocimiento, las obligaciones siguientes: “… c) Las obligaciones procedentes de ejercicios anteriores a que se refiere el artículo 60.2 del presente Real Decreto.”

Y el art. 60.2 RD 500/1990, dispone que “corresponderá al Pleno de la Entidad el reconocimiento extrajudicial de créditos, siempre que no exista dotación presupuestaria, operaciones especiales de crédito, o concesiones de quita y espera.”

De tal manera que, como decíamos en la consulta “Subvención por el ayuntamiento de actividades ya realizadas en ejercicios anteriores o pendientes de realizar en ejercicios futuros: posible viabilidad”, la justificación de gastos de subvenciones de actividades realizadas en otros ejercicios al actual requerirá que el pleno de la corporación apruebe el correspondiente reconocimiento extrajudicial de créditos, puesto que la justificación de gastos mediante facturas del ejercicio anterior implica la aplicación al presupuesto del ejercicio corriente de gastos (subvencionados) realizados en ejercicios anteriores.

Por lo que se refiere al límite temporal de actividades subvencionadas, en principio no se prevé, pero es difícil justificar una subvención por realizar una actividad realizada hace más de cuatro años, porque el límite de la prescripción aconseja que no se subvencionen actividades que, desde el punto de vista de la administración, tendrían un gasto prescrito no subvencionable, por lo que no es aconsejable subvencionar actividades realizadas hace más de cuatro años.

Respecto a los requerimientos, generalmente las normas, tanto la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- como la LGS, no contemplan más que un requerimiento, aunque entendemos que la administración puede realizar los que crea oportuno, sobre todo para aspectos cuyo procedimiento no está tipificado por la norma, porque en el caso de procedimientos tipificados la norma establece concretamente los supuestos de requerimientos.

Por ello, podríamos considerar que para el caso de requerimientos que no sean de subsanación, puede realizar el órgano gestor los que considere oportunos. Sin embargo, en el caso de requerimientos de subsanación, como éstos se incardinan en un procedimiento concreto sólo se debe realizar uno, que es el previsto en la norma.

Respecto a la duración de los convenios que contemplen subvenciones nominativas, entendemos que no pueden tener una duración superior al año, porque la subvención nominativa es anual, sin que pueda tener carácter plurianual.

La subvención nominativa no es prorrogable, porque la nominatividad no se prorroga y, en consecuencia, tampoco puede ser plurianual la subvención.

La Circular 1/219, de 27 de marzo de 2019, se titula (y trata), “sobre los efectos de la prórroga de los Presupuestos Generales del Estado aprobados para un ejercicio en relación a los créditos integrados en esta última relativos a las subvenciones nominativas.”

En ella se concluye, en lo que aquí interesa, que “en consecuencia, cabe concluir que todos aquellos créditos que figuren en los estados de gastos del presupuesto prorrogado relativos a subvenciones con asignación nominativa, que habilitaron la concesión directa de las citadas subvenciones en el ejercicio anterior pierden los beneficios de la “nominatividad” en el presupuesto prorrogado, (…), su concesión directa tendría que ampararse en otro de los supuestos previstos en el apartado 2 del artículo 22 de la LGS, distinto del epígrafe a).”

En consecuencia, si la subvención nominativa no es prorrogable no es posible que el convenio que la regule tenga una duración superior a la del ejercicio, sin perjuicio de que se pueda incluir en el presupuesto del ejercicio siguiente otra subvención nominativa.

Conclusiones

1ª.  En la medida de que puede subvencionarse actividades ya realizadas, entendemos que es posible que se subvencione actividades de ejercicios anteriores al de su concesión mediante subvención nominativa.

2ª.  Aunque no existe límite temporal en la norma, entendemos que no es procedente subvencionar actividades de más de cuatro años, porque el gasto que se pretende subvencionar está prescrito.

3ª.  Entendemos que el límite de la prescripción se debe aplicar tanto a las subvenciones nominativas como a las concedidas mediante libre concurrencia.

4ª.  A nuestro juicio, los requerimientos que no estén previstos en la norma pueden realizarse tantos como el órgano gestor considere.

5ª.  Los requerimientos de subsanación que se incardinan ya dentro del procedimiento sólo deben realizarse una vez.

6ª.  El convenio que articule subvenciones nominativas no puede tener una duración superior a la del ejercicio.