¿Cuál es el procedimiento aplicable al deslinde de dos términos municipales limítrofes?

Planteamiento

En dos municipios limítrofes, donde en el Instituto Geográfico Nacional no constan ni existen actas de deslinde entre ellos.

Nos surgen las siguientes dudas:

- ¿Qué procedimiento concreto deben seguir para su deslinde y así levantar actas de deslinde?

Los dos municipios no están conformes con la línea que se plantea. He visto que existen como dos procedimientos diferentes: el procedimiento de deslinde y el conflicto de deslinde. El primero sigue el art. 14 del RD1690/1986 y el segundo el art. 24 del RD1690/1986.

- ¿Cómo sería el procedimiento? ¿Es preceptivo para la comunidad autónoma incoar el expediente si se acredita mediante certificado del IGN que no existen actas de deslinde que está pendiente de realizar?

- ¿Por qué motivos puede denegar la comunidad autónoma tramitar el deslinde y que forma debe tener esa comunicación de la comunidad autónoma denegando tramitar el expediente?

- Si la comunidad autónoma deniega directamente incoar el expediente, ¿está vulnerando el art. 68 de la Ley 39/2015 por no ofrecer la posibilidad de subsanar la solicitud?

- En el expediente de deslinde, ¿qué trámites son preceptivos e inexcusables?

Respuesta

Según el art. 12.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, el término municipal es el territorio en el que el ayuntamiento ejerce sus competencias, por lo que resulta de gran importancia que la definición de sus límites sea establecida de forma indubitada, al objeto de garantizar la seguridad jurídica en todos los aspectos a los que puede extenderse la actuación municipal.

De acuerdo con lo anterior, el art. 13.1 LRBRL afirma que la creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales, se regularán por la legislación de las comunidades autónomas sobre régimen local, sin que la alteración de términos municipales pueda suponer, en ningún caso, modificación de los límites provinciales. Estos procesos requerirán en todo caso audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las comunidades autónomas, si existiere, así como informe de la administración que ejerza la tutela financiera. Solicitado de forma simultánea al traslado de lo actuado a la Administración General del Estado.

No obstante, la regulación descrita en el citado art. 13 LRBRL se refiere a supuestos en los que se afronta una alteración de los límites de un término municipal, lo que obliga a definir de forma precisa sus nuevas líneas de diferenciación con los colindantes, al asumir que se va a realizar una modificación sustancial de la realidad hasta entonces existente, se encontrara o no correctamente definida.

Al contrario, en los supuestos en los que lo que se plantea es deslindar la realidad existente en la división de dos o más términos municipales, la normativa estatal nos remite a la regulación contenida en los arts. 17 y ss del RD 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales -RPDT-, en el que se establece un procedimiento en el que deben participar los ayuntamientos implicados.

De acuerdo con lo expuesto, como se analiza en la consulta “Navarra. Modificación de lindes de parcela que afecta a tres Concejos”, para proceder a efectuar este deslinde de los términos municipales limítrofes, cada uno de los ayuntamientos a quienes afecte la línea divisoria nombrará una comisión compuesta por el alcalde o alcaldesa y tres concejales, los cuales, con el secretario o secretaria de la corporación y el perito designado, verificarán la operación a realizar.

A partir de este punto, el avance del expediente dependerá de si existe acuerdo o no con el resultado de la actuación de deslinde realizada por las comisiones de cada ayuntamiento. De este modo, si hubiera conformidad en la fijación del deslinde, según el art. 21 levantarán acta conjunta que lo acredite, procederán de común acuerdo a la colocación de los hitos o mojones que señalen los límites y remitirán copias de dicha acta a la comunidad autónoma correspondiente y al Instituto Geográfico Nacional.

Sin embargo, si existen discrepancias entre los municipios colindantes, como parece que sucede en el supuesto planteado, se deberá proceder conforme dispone el art. 18 RPDT, realizando un acta cada ayuntamiento por separado en la que hará constar todos los datos, antecedentes y detalles que estimen necesarios para justificar su apreciación, que serán analizadas por el Instituto Geográfico Nacional a la hora de emitir el correspondiente informe sobre la controversia suscitada.

En este caso, el art. 24 RPDT establece expresamente que “Las cuestiones que se susciten entre municipios sobre el deslinde de sus términos municipales serán resueltas por la correspondiente comunidad autónoma, previo informe del Instituto Geográfico Nacional y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de aquélla, si existiera”. Esta decisión será evidentemente susceptible de la correspondiente revisión judicial, como se aprecia en la sentencia del TSJ Navarra de 28 de junio de 2018, en la que se afirma expresamente:

• “A la vista de todo lo actuado, esta Sala comparte con el Gobierno de Navarra, y por tanto con el Ayuntamiento de Esteribar que si antes de la Real Orden de 1919, la parte de monte Erregerena litigiosa (576,27 ha.) radicaba en término de Esteribar (en concreto en el Concejo de Eugui), así debería mantenerse, y allí ha de seguir localizándose porque lo resuelto en ella contravendría la anterior situación de hecho sin haberse ajustado al procedimiento de deslinde exigible conforme a la normativa de aplicación y tal situación de hecho ha quedado acreditada a la luz de toda la prueba practicada y de propio expediente administrativo comprensivo entre otros cosas de dos informes emitidos por organismos neutrales especializados e imparciales sobre la delimitación física (que no propiedad) de los términos municipales en liza, entendiendo como término municipal el territorio sobre el que el ente Local tiene competencias. Y a ello no obsta el hecho apuntado por el perito de la parte actora de que durante algún tiempo los terrenos no estuvieran adscritos a ningún término municipal por quedar bajo jurisdicción real pues, además, tal y como se recoge en ambos informes tenidos en cuenta por el Decreto Foral recurrido, ello se colige de representaciones gráficas debidamente localizados y analizados por el Instituto Geográfico Nacional y lo cierto es que el monte Erregerena, aunque varió de propietario en varias ocasiones en todo momento aparece dentro del lugar de Eugui, diferenciándose los límites propios de Valle de Baztán y sin perjuicio de los derechos de aprovechamiento que los vecinos de este Valle de Baztán tenían relación con sus hierbas, pastos y leños.

• Debiendo separarse o diferenciarse los derechos de aprovechamiento y su ubicación en un determinado término municipal, y así se desprende también de la documentación analizada de los Montes Públicos en Navarra, por distintos expertos. En cualquier caso, el Decreto Foral recurrido está motivado, cuenta con fundamento documental y jurídico incuestionable”.

Por lo expuesto, debemos entender que, ante la discrepancia existente entre la línea de división de dos municipios limítrofes, serán los propios municipios los que puedan instar este procedimiento, teniendo en cuenta el procedimiento definido en los arts. 17 y ss del RPDT. En este caso, debemos entender que la ausencia de deslinde previo debe forzar a la Comunidad Autónoma a resolver el procedimiento incluso ante la discrepancia entre los municipios implicados, pues como se analiza en la Sentencia del TSJ Andalucía de 11 de julio de 2013:

• “Dicho lo anterior, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo (manifestada, entre otras, en sentencias del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 1902, 20 de marzo de 1928, 2 de octubre de 1936, 4 de junio de 1941, 10 de diciembre de 1958, 8 de abril de 1967 y 10 de diciembre de 1984), en los deslindes jurisdiccionales debe darse prioridad a los documentos que se refieran a deslindes anteriores practicados de conformidad entre los municipios interesados; y solo cuando no existen deslindes anteriores en que apoyar una solución al trazado de la línea discutida, habrá que atender a los actos reveladores del ejercicio de potestades administrativas en la zona controvertida”.

Conclusiones

1ª. La normativa estatal sobre régimen local regula los procedimientos tanto de alteración de los términos municipales, como de mera delimitación y deslinde de sus contornos actuales con lo de los municipios colindantes.

2ª. En este segundo caso, el procedimiento se regula en los arts. 17 y ss del RPDT, teniendo en cuenta que la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre esta materia, afirma la prioridad del mantenimiento de los acuerdos adoptados anteriormente sobre la fijación de estos límites sobre la conveniencia de una nueva delimitación.

3ª. Sin embargo, en los supuestos en los que se acredite que no existen antecedentes sobre estos acuerdos de delimitación o deslinde, se podrá promover el correspondiente expediente administrativo sobre la base de la regulación contenida en los artículos anteriores.

4ª. El citado expediente deberá ser resuelto por la comunidad autónoma correspondiente, en el que se deberán aportar los informes y datos precisos para poder validar el deslinde realizado, tanto de común acuerdo como ante la discrepancia de alguno de los municipios implicados.