¿Cuál es el órgano municipal competente para la aprobación de Planes considerados como instrumentos programáticos?

Planteamiento

Se están elaborando una serie de planes en las diferentes áreas del Ayuntamiento:

• Plan Anual de Contratación.

• Plan Anual Normativo.

• Plan Estratégico de Subvenciones.

• Plan de Control Interno.

• Plan de Acogida al personal.

• Plan de Comunicación Interna y Externa del Ayuntamiento.

• Plan de transformación Digital.

• Plan de Formación.

• Plan de Ordenación de Recursos Humanos.

¿Cuál es el órgano competente para la aprobación de cada uno de ellos?

Respuesta

Nuestro ordenamiento jurídico ha visto cómo a lo largo de los últimos años se ha venido implantando la tendencia de garantizar la debida planificación de la actuación de las Administraciones Públicas en determinados sectores, forma de actuar que se ha canalizado mediante la aprobación de Planes como los arriba citados.

En ese sentido, debemos tener en cuenta que dichos Planes son configurados como instrumentos programáticos, esto es, actos administrativos, si bien la norma estatal no prevé de forma expresa cuál es el órgano concreto en el ámbito local que ostente la debida atribución para su aprobación.

Así, en el ámbito de la contratación pública, el art. 28.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, señala que las entidades del sector público programarán la actividad de contratación pública, que desarrollarán en un ejercicio presupuestario o períodos plurianuales y darán a conocer su plan de contratación anticipadamente mediante un anuncio de información previa previsto en el art. 134 LCSP 2017 que al menos recoja aquellos contratos que quedarán sujetos a una regulación armonizada.

Si acudimos a la Disp. Adic. 2ª LCSP 2017, vemos que nada indica sobre la atribución del órgano competente, lo que conlleva que, si bien en los municipios a los que se refiere el Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, la propia Disp. Adic. 2ª LCSP 2017 señala en su apartado 11º que el órgano de contratación será la Junta de Gobierno Local (lo que implicaría, en nuestra opinión, que sería dicho órgano el competente para la aprobación del Plan Anual de Contratación); por otro lado, en los municipios de régimen común nada se dice al respecto, por lo que podría argumentarse que la Alcaldía podría aprobar dicho Plan en base a la cláusula residual que recoge el art. 21.1.s) LRBRL.

En relación al Plan Anual Normativo, el art. 132.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, prevé que, anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.

A tal efecto, el Dictamen 752/2017, de 21 de noviembre, del Consejo Jurídico Consultivo de la C. Valenciana, señala que:

• “SEGUNDA.- En relación con el Plan Normativo regulado en el artículo 132 de la Ley 39/2015: ¿Debe ser el Pleno de la Corporación el órgano encargado de aprobar el Plan Anual Normativo?

• Bajo el título de planificación normativa, el artículo 132 de la Ley 39/2015 establece que las diferentes Administraciones Públicas elaborarán, con carácter anual, un Plan Normativo, comprensivo de las iniciativas legales o reglamentarias que se pretendan aprobar en el año siguiente. La Exposición de Motivos de la citada Ley justifica la medida señalando que «en aras de una mayor seguridad jurídica, y la predictibilidad del ordenamiento, se apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante».

• Señala la Ley que «El Plan Normativo habrá de ser aprobado por el órgano que corresponda y será objeto de publicación en el Portal de Transparencia de la respectiva Administración Pública».

• De conformidad con lo anterior, y por cuanto afecta a las Administración local, esta deberá aprobar anualmente, en línea con las restantes Administraciones Públicas, el Plan Normativo; pero, al margen de estas previsiones, ninguna prescripción efectúa la Ley 39/2015 en orden a la competencia para su aprobación. La ausencia de previsión alguna en el artículo 132 de la Ley 39/2015 acerca de qué órgano municipal corresponde la aprobación de dicho Plan determina la necesidad de acudir a la normativa propia en materia de régimen local, en la que se regula la potestad normativa de las entidades locales.

• La potestad normativa local es la facultad atribuida por Ley a algunos entes locales para poder innovar el ordenamiento jurídico mediante disposiciones de carácter general, de rango reglamentario. La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), en su artículo 4.1 a) reconoce esta potestad a los municipios, bajo la denominación de «potestad reglamentaria». La potestad reglamentaria constituye una manifestación de la autonomía local, reconocida a nivel constitucional, y definida por la Carta Europea de Autonomía Local como el derecho y la capacidad de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.

• De esta forma, las normas jurídicas consecuencia del ejercicio de la potestad reglamentaria de los Ayuntamientos emanan del Pleno de la Corporación, órgano al que compete su aprobación inicial y definitiva (artículo 22 c), d) y e) de la LBRL. Con arreglo a la nomenclatura tradicional, aquellas se denominan como Ordenanzas (las reguladoras de la actividad de los vecinos y particulares) y Reglamentos (reguladores de los servicios y órganos municipales).

• Dicho esto, a falta de una atribución expresa por el legislador a un órgano específico para la aprobación del Plan Normativo, procede analizar, como se ha dicho, la normativa local constituida, fundamentalmente, por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, siendo necesario distinguir entre los distintos órganos municipales (Alcalde, Junta de Gobierno Local y Pleno), así como entre municipios sometidos al régimen común y municipios de gran población.

• En relación con los Municipios de Gran Población, el artículo 123.1, apartados, c) y d) de la LBRL atribuye al Pleno de la Corporación Local, la competencia para aprobar, respectivamente, los reglamentos de naturaleza orgánica y las ordenanzas, así como sus modificaciones.

• Esta competencia bastaría para atribuir la competencia al Pleno de la entidad local para aprobar el Plan Normativo Anual. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el artículo 127.1, a) LBRL atribuye a la Junta de Gobierno Local, «La aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos, incluidos los orgánicos, con excepción de las normas reguladoras del Pleno y sus comisiones». Y por cuanto se refiere al Alcalde, el artículo 124.4, letra ñ) LBRL establece la cláusula residual de competencias en favor de este, al señalar que le corresponde «Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio y no se atribuyan a otros órganos municipales».

• Debe tenerse en cuenta que el Plan Normativo tiene por objeto, en el ámbito local, recoger las iniciativas reglamentarias que habrán de ser aprobadas por el Pleno de la Corporación local, asegurando la congruencia de todos los proyectos normativos que se tramiten. Es un instrumento en el que se impone la materialización de los principios de buena regulación en el ejercicio de la iniciativa reglamentaria a que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015; lo que supone atender a los principios de necesidad y eficacia, proporcionalidad y seguridad jurídica, de forma que la iniciativa normativa resulte coherente con el resto del ordenamiento jurídico. Además, la naturaleza del Plan Anual como instrumento de carácter programático y sin rango normativo determina que carezca de incidencia directa en la esfera de los potenciales destinatarios de las normas, no creando, de este modo, derechos ni obligaciones para estos. No obstante, sus efectos internos, determinan la vinculación para la Corporación municipal en dos sentidos. Por un lado, excluyendo la iniciativa reglamentaria en la materias o supuestos no previstos en el Plan Normativo. Y por otro, estableciendo una específica obligación de modificación del Plan o, en su caso, de motivación de las desviaciones que eventualmente se produzcan respecto de sus previsiones, lo que deberá justificarse en la memoria del análisis de impacto normativo.

• Atendiendo a la finalidad a que responde el Plan Normativo, este Consell estima que en los Municipios de Gran Población en los que competente la Junta de Gobierno Local para la aprobación de los proyectos de ordenanzas, como expresión de la culminación de la iniciativa reglamentaria, debería corresponder a la Junta de Gobierno aprobación del Plan Normativo, sin que resulte de aplicación la cláusula residual de competencias en favor del Alcalde. La aprobación por la Junta de Gobierno Local del Plan Normativo cumple con el objetivo de aglutinar y dar coherencia a las eventuales propuestas que puedan efectuarse desde las distintas áreas o departamentos municipales.

• En esta línea, en municipios de gran población, como Madrid, Córdoba, Oviedo, Valladolid, entre otros, el Plan Normativo Anual ha sido aprobado por la Junta de Gobierno Local.

• Por cuanto afecta a los municipios sujetos al régimen común, el artículo 22.1, letra d) de la LBRL atribuye igualmente al Pleno del Ayuntamiento la aprobación del Reglamento Orgánico y de las Ordenanzas y al Alcalde la atribución residual de competencias que recoge el artículo 21.1, s) LBRL. Por cuanto afecta a la Junta de Gobierno Local, el artículo 23.2 atribuye a este órgano colegiado, la asistencia al Alcalde (apartado a) y las atribuciones que el Alcalde u órgano municipal le delegue o le atribuyan las leyes (apartado b).

• De conformidad con las atribuciones que corresponde a cada uno de los referidos órganos y no existiendo en la normativa local una previsión en favor de la Junta de Gobierno Local similar a la establecida para los municipio de gran población, este Consell estima ajustada a la normativa local atribuir al Pleno del Ayuntamiento la competencia para la aprobación de dicho Plan, a fin de asegurar la congruencia, la necesidad y eficacia de las distintas propuestas normativas, garantizados de esta forma que tales propuestas se ajusten a razones de interés público, así como a los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia. Tampoco en este supuesto se estima aplicable la cláusula residual de competencias en favor del Ayuntamiento, pese a que, determinados Ayuntamientos, con fundamento en dicha cláusula han procedido a aprobar el referido Plan Normativo.

• Por consiguiente, y dado que el municipio de Xirivella es un municipio sujeto al régimen común se estima acertado, en línea con lo informado por el Secretario del Ayuntamiento, atribuir al Pleno del Ayuntamiento la aprobación del Plan Normativo Anual, sin perjuicio de la posibilidad de delegar esta atribución en favor de la Junta de Gobierno Local, conforme al artículo 23.2,b) de la LBRL.

• A tal fin deberá elevarse al Pleno (o, en su caso, a la Junta de Gobierno) por el Concejal Delegado en cada ámbito competencial material, según la Ordenanza o Reglamento de que se trate, la propuesta normativa correspondiente a fin de incorporarla al Plan Normativo Anual.”

Vemos, pues, que en un municipio de régimen común será, según el Consejo Consultivo de la C. Valenciana, el Pleno de la Corporación el órgano competente, mientras que dicho órgano consultivo estima que en los Municipios de Gran Población en los que es competente la Junta de Gobierno Local para la aprobación de los proyectos de Ordenanzas, como expresión de la culminación de la iniciativa reglamentaria, debería corresponder a la Junta de Gobierno aprobación del Plan Normativo.

Por otro lado, el RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -RLGS-, regula en sus arts. 10 a 15 el régimen de los Planes Estratégicos de Subvenciones, de forma que el art. 13 de dicha norma estatal señala que:

• “Los planes estratégicos previstos en los apartados 1 y 2 del art. 11 de este Reglamento serán aprobados por el Ministro o Ministros responsables de su ejecución y se remitirán a la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos y a las Cortes Generales para su conocimiento.

• Los planes estratégicos de subvenciones y sus actualizaciones deberán publicarse en el Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones y Ayudas Públicas. La Intervención General de la Administración del Estado deberá dictar las Instrucciones oportunas para la puesta en marcha de dicha publicación.”

Nada indica la norma sobre dicha cuestión en el ámbito local, pero entendemos que al abarcar un período plurianual, ya que el art. 11.4 RLGS señala que los planes estratégicos contendrán previsiones para un periodo de vigencia de tres años, el órgano competente debe ser el Pleno de la Corporación, habida cuenta del compromiso de gasto que se plantea para dicho período.

En otro orden, en materia de recursos humanos, el RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, prevé en su art. 69.1, que la planificación de los recursos humanos en las Administraciones Públicas tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad.

En esa línea, el art. 69.2 TREBEP dispone que las Administraciones Públicas podrán aprobar Planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, entre otras, algunas de las siguientes medidas:

• a) Análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de efectivos, como del de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos.

• b) Previsiones sobre los sistemas de organización del trabajo y modificaciones de estructuras de puestos de trabajo.

• c) Medidas de movilidad, entre las cuales podrá figurar la suspensión de incorporaciones de personal externo a un determinado ámbito o la convocatoria de concursos de provisión de puestos limitados a personal de ámbitos que se determinen.

• d) Medidas de promoción interna y de formación del personal y de movilidad forzosa de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo III del Título V TREBEP.

• e) La previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de Empleo Público -OEP-, de acuerdo con lo establecido en el art. 70 TREBEP.

Por último, el art. 69.3 TREBEP señala que cada Administración Pública planificará sus recursos humanos de acuerdo con los sistemas que establezcan las normas que les sean de aplicación.

En la Administración Local, la figura de los planes de empleo o instrumento similar está prevista, específicamente, en la Disp. Adic. 21ª de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP-, precepto todavía vigente exDisp. Final 4ª TREBEP, cuyo tenor literal es el siguiente:

• “Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, de acuerdo con su capacidad de auto organización, podrán adoptar, además de Planes de Empleo, otros sistemas de racionalización de los recursos humanos, mediante programas adaptados a sus especificidades, que podrán incluir todas o alguna de las medidas mencionadas en los apartados 2 y 3 del artículo 18 de la presente Ley, así como incentivos a la excedencia voluntaria y a la jubilación anticipada.”

A juicio de la doctrina ius administrativista más autorizada (Palomar Olmeda, Jiménez Asensio) está clara la opción normativa por la planificación como medio de sistematizar la política de personal. Tanto a través del Plan de Ordenación (art. 69 TREBEP) como de cualquier otra figura, menos ambiciosa, pero encaminada a racionalizar la gestión (como la Disp. Adic. 21ª LMRFP), el mandato es claro: introducir la planificación de efectivos como piedra angular previa de la gestión de personal, la cual precede a cualquier proyecto de intervención en materia de carrera profesional y movilidad interna, retribución o evaluación, lo que conlleva que, en los municipios a los que alude el Titulo X LRBRL, el órgano competente para su aprobación sería la Junta de Gobierno Local (art. 127.1 LRBRL, letras g y h), mientras que en los municipios de régimen común será el Pleno de la Corporación, asimilando la atribución prevista en el art. 22.2.i) LRBRL.

En otro orden, el Plan de Control Interno, a tenor de las disposiciones del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-, es un instrumento propuesto por la Intervención municipal del que se dará cuenta al Pleno de la Corporación (art. 31.1 y 31.3 RCI).

En relación a dicho Plan de Control, hemos de tener en cuenta que el art. 38.1 RCI prevé que el Presidente de la Corporación formalizará un plan de acción que determine las medidas a adoptar para subsanar las debilidades, deficiencias, errores e incumplimientos que se pongan de manifiesto en el informe emitido por la Intervención municipal.

El art. 38.3 RCI señala que el plan de acción será remitido al órgano interventor de la Entidad Local, que valorará su adecuación para solventar las deficiencias señaladas y, en su caso, los resultados obtenidos, e informará al Pleno sobre la situación de la corrección de las debilidades puestas de manifiesto en el ejercicio del control interno, permitiendo así que el Pleno realice un seguimiento periódico de las medidas correctoras implantadas para la mejora de las gestión económico financiera.

Por último, respecto al resto de Planes señalados en la consulta planteada, tales como el Plan de Acogida al personal, el Plan de Comunicación Interna y Externa del Ayuntamiento, el Plan de transformación Digital y el Plan de Formación, habida cuenta que no hay previsión expresa en la normativa aplicable en materia de Régimen Local, entendemos que el órgano competente para su aprobación será la Alcaldía, en base a la atribución residual prevista en el art. 21.1.s) LRBRL.

Conclusiones

1ª. Los Planes son configurados como instrumentos programáticos, esto es, actos administrativos, si bien la norma estatal no prevé de forma expresa cuál es el órgano concreto en el ámbito local que ostente la debida atribución para su aprobación.

2ª. Así pues, en un municipio de régimen común, el órgano competente para la aprobación de los mismos sería:

• - Plan Anual de Contratación: Alcaldía (art. 21.1.s LRBRL).En municipios del Título X LRBRL sería la Junta de Gobierno Local.

• - Plan Anual Normativo: Pleno de la Corporación. En municipios del Título X LRBRL sería la Junta de Gobierno Local.

• - Plan Estratégico de Subvenciones: Pleno de la Corporación.

• - Plan de Control Interno: la Intervención municipal elaborará el mismo.

• - Plan de Acogida al personal: Alcaldía (art. 21.1.s LRBRL).

• - Plan de Comunicación Interna y Externa del Ayuntamiento: Alcaldía (art. 21.1.s LRBRL).

• - Plan de transformación Digital: Alcaldía (art. 21.1.s LRBRL).

• - Plan de Formación: Alcaldía (art. 21.1.s LRBRL).

• - Plan de Ordenación de Recursos Humanos: Pleno de la Corporación. En municipios del Título X LRBRL sería la Junta de Gobierno Local.