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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00Tenemos dudas en relación al órgano que tiene la competencia para aprobar el plan anual normativo de un municipio de régimen común, como el nuestro, dado que hemos revisado consultas con diferentes puntos de vista respecto a si el órgano debe ser el pleno municipal o si pudiera serlo el alcalde.
Por ejemplo, en la consulta Órgano competente del ayuntamiento para aprobación de planes considerados como instrumentos programáticos entienden que es el pleno, pero en la consulta Andalucía. Órgano municipal competente para la aprobación del Plan normativo del ayuntamiento afirman que es el alcalde.
Asimismo, quisiéramos saber si dicha competencia sería delegable en otro órgano municipal por parte de quien la tuviera atribuida.
El art. 132 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, dispone literalmente:
La primera cuestión a la que se ha de hacer referencia sobre este artículo, es que se entiende de aplicación a las entidades locales, al haber declarado el TC su no aplicación a las comunidades autónomas, en la Sentencia 55/2018, de 22 de junio.Por lo tanto, conforme a la interpretación sostenida en consultas como “Cataluña. ¿Están obligados los municipios a la elaboración de un plan anual normativo?”, a falta de una afirmación jurisprudencial en sentido contrario, debemos entender aplicable este precepto a las entidades locales, dado su carácter de norma común en materia de procedimiento, independientemente de que esta afirmación no pueda ser extensible a las comunidades autónomas, al ser en este caso contrario al orden constitucional de distribución de competencias.
A partir de este punto, debemos coincidir con la consulta planteada en que la cuestión sobre el órgano competente para su aprobación genera dudas, sobre todo en los municipios y entidades locales en general, que se rigen por la normativa de régimen común, al no constar ninguna referencia legal que determine expresamente esta atribución. En este caso, el Dictamen 752/2017, de 21 de noviembre, del Consejo Consultivo de la Comunidad Valenciana, afirmaba expresamente sobre esta cuestión que la competencia debe entenderse atribuida al Pleno de la Corporación en los municipios de régimen común, por analogía con la práctica usual en los municipios de gran población en los que se viene aprobando por su correspondiente Junta de Gobierno Local, en este caso en aplicación de lo dispuesto para este régimen legal en el art. 127.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-.
No obstante, al igual que sucede en la consulta “Andalucía. Órgano municipal competente para la aprobación del Plan normativo del ayuntamiento”, a expensas de que exista alguna interpretación que se consolide de forma generalizada, debemos disentir de la conclusión a la que llega el Consejo Consultivo valenciano, por varios motivos.
En primer lugar, por la propia consideración jurídica que ostenta este Plan Normativo, conforme ha sido analizado por la jurisprudencia. En efecto, como entre otras muchas afirma la Sentencia del TSJ de Castilla y León de 14 de octubre de 2022:
Conforme a esta interpretación, además de acreditar que su ausencia no conlleva la nulidad del texto normativo que sea aprobado siguiendo el procedimiento legalmente definido, se afirma que el Plan Normativo no es un instrumento insertado dentro del proceso de generación de la nueva reglamentación, lo que supondría que tendría que estar atribuido al Pleno de la Corporación, sino como una medida de transparencia que se instaura con el objetivo de facilitar el seguimiento y control de la actividad administrativa.
En segundo lugar, y en evidente conexión con lo expuesto, debemos entender que este documento se debe elaborar por quien de forma ordinaria plantea este tipo de propuestas al órgano de que posteriormente tiene que resolver sobre su aprobación, como medida de anticipación a la labor que se va a desarrollar posteriormente durante cada ejercicio. Por lo tanto, lo más coherente es entender que este documento ha de ser elaborado por quien ostenta la dirección política de cada Administración, al ser quien de forma ordinaria va a elevar las propuestas normativas al órgano competente para su aprobación definitiva. En este sentido, parece que se posiciona expresamente el citado art. 132 LPACAP al contener el inciso “...que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.”
Por esta misma razón, podemos afirmar en tercer lugar, que se estima coherente lo que se produce en los municipios de gran población, debido a que en este caso el art. 127.1 LRBRL atribuye a la Junta de Gobierno Local no solo la competencia para aprobar los proyectos de ordenanzas y reglamentos, sino en términos generales, las funciones ejecutivas del Gobierno Local, por lo que parece lógico que sea este órgano quien apruebe el Plan Normativo, a diferencia de lo que sucede en las entidades de régimen común, en las que esta atribución reside en la presidencia, a salvo de las posibles delegaciones ésta pueda realizar en la Junta de Gobierno.
Pero incluso, en cuarto lugar, no se entiende que, si esta competencia se atribuya al Pleno de la Corporación, se estime posteriormente que pueda ser delegable en la Junta de Gobierno Local, puesto que el razonamiento por el que se pudiera entender correcta esta interpretación sería el que el Plan Normativo sea parte del proceso de generación de la nueva regulación, lo que impediría que pudiera ser una atribución delegable en cualquier otro órgano.
Al contrario, debemos entender que esta atribución debe corresponder a la alcaldía-presidencia, puesto que ningún argumento parece determinar que no sea una función exigible a la dirección política de la Corporación y, por lo tanto, incardinada dentro de la competencia residual que se contiene en el art. 21.1.s) LRBRL.Por este motivo, y en contestación a la segunda de las cuestiones planteadas, debemos entender que la aprobación del Plan Normativo puede ser objeto de delegación, puesto que solo supone una actividad de previsión sobre un futuro proceso de producción normativa, en el que se deberán verificar todas las exigencias procesales exigidas por la regulación vigente.
1ª. El Plan Normativo que se exige de forma anual por el art. 132 LPACAP, es un documento de carácter programático que carece de valor normativo, por lo que su elaboración y aprobación queda al margen del posterior proceso de tramitación y aprobación de las diferentes normas que aprueben las entidades locales.
2ª. Conforme a esta afirmación, en los municipios de gran población se atribuye la competencia para su aprobación en la Junta de Gobierno Local, que ostenta como competencia propia la aprobación de los proyectos de ordenanzas y reglamentos, por lo que, conforme a la opinión mayoritaria, parece coherente que apruebe el Plan Normativo anual del municipio correspondiente.
3ª. En los municipios de régimen común, esta competencia debe ser atribuida a la alcaldía-presidencia, conforme a lo dispuesto en el art. 21.1.s) LRBRL, pudiendo ser objeto de delegación en cualquier otro órgano municipal.