¿Cuál es el destino de la indemnización percibida en virtud de la cláusula penal de un convenio urbanístico?

Planteamiento

En el ayuntamiento se prevé percibir una cantidad reclamada como indemnización prevista en una cláusula penal de un convenio urbanístico. El propio convenio contenía una cláusula en la que se determinaba que las cantidades que se derivaran de este irían destinadas a inversiones en el sector.

Teniendo en cuenta que el ayuntamiento tiene deuda pública, ¿podría destinarse dicha cantidad a amortizar deuda por aplicación del principio de primacía del art. 135 CE y de los arts. 12 y 14 LOEPYSF? ¿O, por el contrario, al tratarse de un ingreso afectado, debería destinarse a inversiones urbanísticas?

Respuesta

En la medida en que el convenio determina que las cantidades que se deriven del mismo se destinarán a inversiones, debemos entender por tales cantidades las aportaciones, cesiones, compensaciones o cantidades que deba abonar en tercero en ejecución del mismo.

Sin embargo, en nuestra opinión no podemos concluir que la indemnización percibida en virtud de la cláusula penal se encuentre afectada. Conforme al art. 1152 CC la pena convencional nace del incumplimiento de una obligación, siendo su finalidad sustituir a la indemnización de daños y el abono de intereses en caso de falta de cumplimiento, si otra cosa no se hubiere pactado. Además, de acuerdo con el art. 165.2 del RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-:

• “Los recursos de la entidad local y de cada uno de sus organismos autónomos y sociedades mercantiles se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo en el caso de ingresos específicos afectados a fines determinados”.

Por su parte, el art. 10.2 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos, precisa que:

• “Sólo podrán afectarse a fines determinados aquellos recursos que, por su naturaleza o condiciones específicas, tengan una relación objetiva y directa con el gasto a financiar, salvo en los supuestos expresamente establecidos en las leyes.”

Por tanto, las limitaciones al principio de no afectación de los ingresos presupuestarios deben interpretarse de forma estricta.

De este modo, si no existe una previsión expresa de afectación, la indemnización constituye un ingreso del ayuntamiento que, en virtud de lo dispuesto en el art. 12.5 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- y siempre que se verifique la obtención de ingresos por encima de los previstos, deberá destinarse íntegramente a reducir el nivel de endeudamiento.

Conclusiones

1ª. La afectación de un ingreso a una finalidad concreta constituye una excepción al principio general de no afectación de los recursos públicos, por lo que debe resultar de una previsión legal o convencional expresa y ser objeto de interpretación estricta, sin que pueda extenderse a supuestos distintos de los expresamente contemplados.

2ª. Las cantidades percibidas como consecuencia del incumplimiento de una obligación mediante una cláusula penal no tienen, por su propia naturaleza, la consideración de ingresos afectados, salvo que el negocio jurídico establezca de forma expresa su vinculación a un destino determinado.