COVID-19. ¿Pueden los entes locales conceder microcréditos a reintegrar sin intereses a pequeñas empresas afectadas por la pandemia?

Planteamiento

La corporación está valorando la constitución de una vía de ayuda a las pequeñas empresas de la localidad afectadas por la COVID-19, creando un fondo para microcréditos a reintegrar sin intereses.

¿Es factible conforme las competencias establecidas en la LRBRL?

¿Qué legislación sería de aplicación? ¿La ley General de Subvenciones?

¿Qué aplicación presupuestaria sería la más idónea?

Respuesta

Decíamos en consultas anteriores que la posibilidad de que las Entidades Locales puedan conceder préstamo, incluidos los microcréditos, ha sido planteado en diversas ocasiones, pero la verdad es que nunca ha existido una norma aplicable a las Entidades Locales que expresamente regulara tal posibilidad.

Véase a título de ejemplo, las siguientes consultas:

• - Posibilidad de concesión de préstamo por parte de un Ayuntamiento a una Asociación comarcal.

• - ¿Puede la entidad local conceder microcréditos a las PYMEs?

• - Posibilidad de concesión de préstamo por parte de un Ayuntamiento a otro.

En muchas ocasiones, la doctrina ha considerado que era posible basado, fundamentalmente, en que la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, modificada por la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, así como la Orden HAP/178/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local, contemplan la contabilización de las concesiones de préstamos, por lo que se presumía que era posible la concesión de créditos por las Entidades Locales, así como la interpretación amplia que se realizaba de las competencias de las Entidades Locales antes del 31 de diciembre de 2013.

Lo cierto es que, actualmente, con la modificación del régimen competencial de las Entidades Locales realizada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL- contempla un régimen más restringido de las competencias, de tal manera que sólo se pueden realizar aquellas competencias expresamente previstas en los arts. 25.2 y 26.1 LRBRL y sólo previos los informes favorables y vinculantes de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias, hoy innecesario debido a la suspensión de las reglas fiscales, podrán ejercerse las denominadas competencias impropias (art. 7.4 LRBRL).

A ello hay que añadir que el art. 3.1 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, dispone que queda reservada a las entidades de crédito que hayan obtenido la preceptiva autorización y se hallen inscritas en el correspondiente registro, la captación de fondos reembolsables del público, cualquiera que sea su destino, en forma de depósito, préstamo, cesión temporal de activos financieros u otras análogas. Añade el apartado 3 del citado precepto que se prohíbe a toda persona, física o jurídica, no autorizada ni registrada como entidad de crédito el ejercicio de las actividades legalmente reservadas a las entidades de crédito y la utilización de las denominaciones propias de las mismas o cualesquiera otras que puedan inducir a confusión con ellas. Además, para ejercer sus actividades, las entidades de crédito deberán quedar inscritas en el Registro de entidades de crédito del Banco de España. La inscripción se practicará, una vez obtenida la preceptiva autorización y tras su constitución e inscripción en el registro público que corresponda según su naturaleza (art. 15 de la Ley 10/2014).

En desarrollo de esta Ley, el RD 84/2015, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, contempla los requisitos para el ejercicio de la actividad, que son:

• a) Revestir la forma de sociedad anónima constituida por el procedimiento de constitución simultánea y con duración indefinida.

• b) Tener un capital social inicial no inferior a 18 millones de euros, desembolsado íntegramente en efectivo y representado por acciones nominativas.

• c) Limitar estatutariamente el objeto social a las actividades propias de una entidad de crédito.

• d) Que los accionistas titulares de participaciones significativas sean considerados idóneos, de conformidad con lo previsto en el art. 6.

• e) No reservar a los fundadores ventaja o remuneración especial alguna.

• f) Contar con un consejo de administración formado por al menos cinco miembros. Los miembros del consejo de administración, los directores generales o asimilados y los responsables de las funciones de control interno y otros puestos clave tanto de la entidad como, en su caso, de la sociedad dominante, deberán cumplir los requisitos de idoneidad previstos en el capítulo III.

• g) Contar con una adecuada organización administrativa y contable, así como con procedimientos de control interno adecuados que garanticen la gestión sana y prudente de la entidad. En especial, el consejo de administración deberá establecer normas de funcionamiento y procedimientos adecuados para facilitar que sus miembros puedan cumplir, en todo momento, sus obligaciones y asumir las responsabilidades que les correspondan de acuerdo con las normas de ordenación y disciplina de las entidades de crédito, el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, aprobado por el RDLeg 1/2010, de 2 de julio, u otras disposiciones que sean de aplicación.

• h) Tener su domicilio social, así como su efectiva administración y dirección, en territorio nacional.

• i) Contar con procedimientos y órganos adecuados de control interno y de comunicación para prevenir e impedir la realización de operaciones relacionadas con el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo en las condiciones establecidas por la normativa correspondiente.

En consecuencia, entendemos que actualmente las Entidades Locales no pueden conceder créditos ni a largo ni a corto plazo, ni, por tanto, crear un fondo de microcréditos a reintegrar sin intereses.

Lo que podría ser más factible es que la Entidad Local concediera subvenciones.

Como consecuencia de la declaración de alarma y el cese obligatorio de actividades comerciales, muchísimos Ayuntamientos se han lanzado a la concesión de ayudas fundamentalmente para incentivar la economía local como vía de ayuda a las pequeñas empresas de la localidad afectadas por la COVID-19.

Aunque se trata de un encaje complicado en las normas por dos motivos fundamentalmente: por la falta de competencia de los Ayuntamientos para incentivar la economía local y, por otro, en la dificultad de justificación del interés público subvencionado.

Empezando por la última de las cuestiones, recordemos que el art. 23.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 -RSCL-, dispone que:

• “Las Corporaciones locales podrán conceder subvenciones a Entidades, organismos o particulares cuyos servicios o actividades complementen o suplan los atribuidos a la competencia local (…)”

Y es que la subvención es una medida de fomento que pretende incentivar actividades o acciones que sean de interés público y para ello es imprescindible que la actividad subvencionada forme parte del ámbito competencial de la Entidad Local.

Así lo ha señalado el TS en su Sentencia de 22 de noviembre de 2004, al considerar que:

• “Hemos de comenzar recordando que la actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, como una de las medidas que utiliza la Administración Pública para fomentar la actividad de los particulares hacia fines considerados de interés general, comprendiendo el concepto toda clase de favorecimiento mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de exenciones y desgravaciones fiscales, ya un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción, en cuanto tal actividad dirigida a un fin de interés general no cabe comprenderla aisladamente sino en el conjunto a que, en definitiva, responde (como más adelante veremos en relación con los propios preceptos que se dicen infringidos).”

La jurisprudencia reiterada del TS, expresada, entre otras, en las Sentencias de 7 de abril de 2003, de 4 de mayo de 2004, de 17 de octubre de 2005 y de 15 de noviembre de 2006, manifiesta la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo, caracterizándose por las notas que a continuación se reseñan:

• “En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

• En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

• (…) Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.”

En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha, lugar de origen de la entidad consultante, el art. 3 de la Ley 8/2015, de 2 de diciembre, de medidas para la garantía y continuidad en Castilla-La Mancha de los servicios públicos como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, dispone que:

• “1. Son competencias propias de las Entidades Locales de Castilla-La Mancha las atribuidas como tales por las leyes estatales y autonómicas.

• 2. Las Entidades Locales de Castilla-La Mancha seguirán ejerciendo las competencias atribuidas por las leyes de la Comunidad Autónoma anteriores a la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, de conformidad con lo dispuesto por la norma de atribución, en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad, según lo establecido por el art. 7.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.”

No hemos encontrado legislación autonómica que atribuya a los Municipios de Castilla-La Mancha competencias en materia económica local, ni comercial. Por ejemplo, en la Ley 2/2010, de 13 de mayo, de Comercio de Castilla-La Mancha, no se disponen competencias propias en los Municipios en materia de comercio.

Pero podría utilizarse el procedimiento previsto en el art. 7.4 LRBRL, del que, actualmente sólo sería necesario el informe de no duplicidad, porque al estar suspendidas las reglas fiscales no es necesario el informe de sostenibilidad. En este sentido, Así lo señala expresamente el Ministerio en el documento de 11 de noviembre de 2020 “Preguntas frecuentes sobre las consecuencias de la suspensión de las reglas fiscales en 2020 y 2021 en relación con las comunidades autónomas y las entidades locales” del Ministerio de Hacienda, que expresamente se refiere a los informes de sostenibilidad financiera a que hace referencia el art. 7.4 LRBRL:

• “Continúan los criterios de valoración en el informe salvo el requisito de cumplimiento de la Estabilidad Presupuestaria. Si una entidad presenta desequilibrio o necesidad de financiación podría ejercer la competencia, pero no en caso de que precise acudir al endeudamiento o que no se cumpliese alguno de los otros requisitos establecidos para ejercer dicha competencia.”

En el caso de que se concedan subvenciones, lógicamente la normativa a aplicar estaría constituida por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS- y por el RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -RLGS-, pues el art. 1 LGS dispone que:

• “Esta ley tiene por objeto la regulación del régimen jurídico general de las subvenciones otorgadas por las Administraciones públicas.” 

Y el art. 3.1.a) LGS dispone que se entiende por Administración Pública a los efectos de esta Ley las entidades que integran la Administración Local.

Respecto a la aplicación presupuestaria, en el caso de que, a pesar de lo dicho, se concedan microcréditos, respecto de la clasificación económica, el art. 83 de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, modificada por la Orden HAP/419/2014, se refiere a la concesión de préstamos fuera del sector público, disponiendo que a este artículo se imputarán los “Préstamos concedidos fuera del sector público con o sin interés con plazo de reembolso a corto (no superior a un año) y a largo plazo (superior a un año)”, distinguiendo entre los préstamos a corto plazo (concepto 830) y préstamos a largo plazo (concepto 831).

En el caso de que se articule a través de subvenciones, la clasificación económica se correspondería con el capítulo 4 del estado de gastos (transferencias corrientes), dado que este capítulo comprende los créditos para aportaciones por parte de la entidad local o de sus organismos autónomos, sin contrapartida directa de los agentes perceptores, y con destino a financiar operaciones corrientes (art. 47), que es el destinado a las subvenciones a empresas privadas en función de la finalidad concreta que se desarrollan en los conceptos de dicho artículo.

Y desde el punto de vista del programa aplicable, a nuestro juicio, debe utilizarse el área de gasto 4 (actuaciones de carácter económico), porque, de conformidad con la citada Orden EHA/3565/2008, en él se integran en esta área los gastos de actividades, servicios y transferencias que tienden a desarrollar el potencial de los distintos sectores de la actividad económica, imputándose al programa correspondiente en función de la actividad económica beneficiada con la subvención o el microcrédito.

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio las Entidades Locales no pueden conceder créditos ni a largo ni a corto plazo, ni, por tanto crear un fondo de microcréditos a reintegrar sin intereses.

2ª. No existe legislación aplicable que permita que las Entidades Locales concedan microcréditos.

3ª. La legislación aplicable en el caso de que se concedan subvenciones, es la LGS.

4ª. La aplicación presupuestaria más idónea en el caso de que, a pesar de lo dicho, se concedan microcréditos sería:

Programa: 4XX (actuaciones de carácter económico)

Artículo: 831X (préstamos fuera del sector público a largo plazo, por sectores)

5ª. La aplicación presupuestaria más idónea en el caso de la concesión de subvenciones, sería:

Programa: 4XX (actuaciones de carácter económico)

Artículo: 47X (transferencias corrientes a empresas privadas, en función del concepto)