Contratos menores: posibilidad de acumular actos administrativos de la alcaldía y fases del gasto en una misma resolución

Planteamiento

En este ayuntamiento la alcaldía viene solicitando todos los meses la confirmación de existencia de crédito, pero no lleva a cabo ningún tipo de comunicación al ayuntamiento, procediendo a contratar verbalmente (si bien nos encontramos ante contratos de poca monta), recogiendo él mismo los servicios o suministros de que se trate.

Lo preocupante no es tanto el importe de los gastos como la posibilidad de que se presenten en registro facturas cuyo objeto es habitual en un concejo de nuestras características, que no se correspondan a contratos efectivamente realizados verbalmente. Así ha sucedido con alguna factura de publicación en supuestas revistas de las FCSE. También hay veces que llaman proveedores que dicen llevar esperando dos años por un pago y presentan una factura.

Para esta secretaría-intervención es imposible comprobar la realidad que reflejan tales facturas si no existe comunicación informal, ni adjudicación contractual, ni recepción del objeto de las mismas en el ayuntamiento.

¿Es posible exigir en las bases de ejecución del presupuesto la adjudicación o, en su defecto, recepción -sin perjuicio del pertinente reparo por contratación verbal- para poder efectuar el pago de los gastos? Es decir, ¿es posible que el pleno limite la facultad del alcalde de ordenar ciertos pagos, pudiendo la tesorería retener órdenes materiales y, así, tratar de corregir estos desvíos constantes de actuación?

¿Es posible adjudicar varios contratos menores a través de una misma resolución, en períodos preestablecidos en las bases de ejecución del presupuesto (por ejemplo, semanalmente); y hacer lo propio con su reconocimiento y orden de pago, sin perjuicio de notificaciones individuales, estableciendo en dichas bases de ejecución que, en caso de recurso, sólo afectaría a la parte de la resolución que afecta al interesado-contratista que lo lleve a cabo, salvando el resto de las adjudicaciones y reconocimientos?

Respuesta

En primer lugar, cabe decir que, como ha sido tradicional en la legislación contractual y así se recoge en el art. 37 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, las entidades del sector público no podrán contratar verbalmente, salvo que el contrato tenga, conforme a lo señalado en el art. 120.1, carácter de emergencia. Es decir, salvo lo previsto para la contratación de emergencia, el carácter formal de la contratación administrativa impide, prohíbe, la contratación verbal.

Ahora bien, dicho esto y respecto a la primera cuestión planteada, cabe señalar que en el régimen local rige el principio de competencia entre los distintos órganos y no de jerarquía, de tal manera que cada uno de los órganos necesarios de las entidades locales tienen la competencia que la ley les atribuye, sin que el pleno sea superior al alcalde o éste a aquél.

Por ello, a nuestro juicio, no es posible que el pleno limite las competencias del alcalde en relación a la ordenación de pagos, porque esta es una competencia exclusiva y excluyente del alcalde.

Así el art. 186 del RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que:

• “1. Competen al presidente de la entidad local las funciones de ordenación de pagos.

• 2. El pleno de la entidad local, a propuesta del presidente, podrá crear una unidad de ordenación de pagos que, bajo la superior autoridad de éste, ejerza las funciones administrativas de la ordenación de pagos.

• 3. El pleno de las entidades locales de más de 500.000 habitantes de derecho, a propuesta del presidente, podrá asimismo crear una unidad central de tesorería que, bajo la superior autoridad de éste, ejerza las funciones de la ordenación de pagos.

• 4. La ordenación de pagos en los organismos autónomos la ejercerá el órgano de estos que, por estatutos, la tenga atribuida.”

Preceptos que son reiterados en los arts. 62, 63 y 64 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley Reguladora de las Haciendas Locale.

Del precepto transcrito podemos deducir que:

• 1º.- La competencia para la ordenación de pagos es exclusiva del alcalde por atribución de la ley.

• 2º.- El pleno sólo puede crear una unidad central de tesorería, pero aun así ésta estará bajo la autoridad del alcalde.

A nuestro juicio, la corrección de los desvíos constantes de actuación no puede realizarse a través de la limitación de facultades del alcalde, porque ello no está permitido por la ley.

Creemos que los funcionarios cumplen realizando los informes de reparo y/o, en su caso, de omisión de fiscalización que correspondan; sin perjuicio de la utilización del art. 5.2 del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-, según el cual:

• “Cuando en la práctica de un control el órgano interventor actuante aprecie que los hechos acreditados o comprobados pudieran ser susceptibles de constituir una infracción administrativa o dar lugar a la exigencia de responsabilidades contables o penales lo pondrá en conocimiento del órgano competente, de acuerdo con las reglas que se establecen a continuación:

• a) Cuando los hechos pudieran ser constitutivos de delito, las responsabilidades se exigirán ante los Tribunales de Justicia competentes y se tramitarán por el procedimiento ordinario aplicable, sin perjuicio de que el Tribunal de Cuentas conozca, en el ámbito de sus competencias, de aquellos hechos que hayan originado menoscabo de fondos públicos.

• b) En el caso de hechos que pudieran ser constitutivos de infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria de las previstas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que no siendo constitutivas de delito afecten a presuntos responsables comprendidos en el ámbito de aplicación de la citada ley, dará traslado de las actuaciones al órgano competente, sin perjuicio de poner los hechos en conocimiento del Tribunal de Cuentas por si procediese, en su caso, la incoación del oportuno procedimiento de responsabilidad contable.

• c) En los restantes casos no comprendidos en los epígrafes a) y b) anteriores, se estará con carácter general a lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y en la Ley 7/1988, del 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.”

Respecto a la segunda cuestión planteada en la consulta, entendemos que no hay inconveniente en que en una misma resolución se adjudique varios contratos menores. De hecho, suele ser relativamente habitual que las resoluciones contengan varios actos administrativo homogéneos, de tal manera que se produce una acumulación de actos en una misma resolución, evitando así la proliferación innecesaria de resoluciones.

Lo mismo cabe decir respecto al reconocimiento de la obligación y la ordenación del pago. Recordemos que el art. 67 del RD 500/1990, permite incluso la acumulación de fases del gasto, al disponer que:

• “1. Un mismo acto administrativo podrá abarcar más de una de las fases de ejecución del presupuesto de gastos enumeradas en el artículo 52, pudiéndose dar los siguientes casos:

• a) Autorización-disposición.

• b) Autorización-disposición-reconocimiento de la obligación.

• 2. El acto administrativo que acumule dos o más fases producirá los mismos efectos que si dichas fases se acordaran en actos administrativos separados.”

Y como se plantea en la consulta, dado que la resolución que acumule actos administrativos, sean periódicos o no, produce los mismos efectos que si existiese una resolución para cada acto, deben cumplirse las previsiones del procedimiento administrativo respecto a la notificación a los interesados, régimen de recursos, etc.

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio no es posible que el pleno de la corporación limite la facultad del alcalde de ordenar ciertos pagos.

2ª. No le vemos ningún inconveniente en que en una misma resolución se acumulen actos administrativos y, en su caso, fases del gasto, sin perjuicio de la tramitación administrativa que corresponda.