Contrato público de obras: ¿las certificaciones de obra deben ser aprobadas por el ayuntamiento?

Planteamiento

En 2015 esta corporación participó en un programa de inversiones financieramente sostenibles concedido por la diputación, ejecutando unas obras cuya finalización se produjo en 2016. En el expediente constan las certificaciones firmadas por la alcaldía, el técnico y el encargado de obra; sin embargo, no se realizó un decreto por el que se procedía a la aprobación de las mencionadas certificaciones.

La semana pasada recibimos un requerimiento de la diputación para la remisión de las certificaciones de obras aprobadas por este ayuntamiento.

¿Cabría la posibilidad de subsanar dicha ausencia de decreto de aprobación realizando el mismo a fecha actual, pese a haber transcurrido casi 5 años?

¿Cabría entender aprobadas tan solo con la firma de las certificaciones, pese a no estar aprobadas por decreto de alcaldía?

¿Habría prescrito el plazo de prescripción de la acción de reintegro, considerando que la última factura se abono en octubre de 2016.

Respuesta

El contrato se ejecuta bajo la vigencia del RDLeg 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público -TRLCSP-, por lo que será esta la normativa de aplicación al mismo. Así, el art. 232 define las certificaciones de obra señalando:

• “ A los efectos del pago, la Administración expedirá mensualmente, en los primeros diez días siguientes al mes al que correspondan, certificaciones que comprendan la obra ejecutada durante dicho período de tiempo, salvo prevención en contrario en el pliego de cláusulas administrativas particulares, cuyos abonos tienen el concepto de pagos a cuenta sujetos a las rectificaciones y variaciones que se produzcan en la medición final y sin suponer en forma alguna, aprobación y recepción de las obras que comprenden.”

Por otro lado, el art. 150 del RD 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas -RGLCAP- establece que:

• “A los efectos del artículo 99.4 de la Ley, el director, sobre la base de la relación valorada, expedirá la correspondiente certificación de obra en el plazo máximo de diez días siguientes al período a que corresponda.”

De ambos preceptos se extraen las siguientes consecuencias:

• - se emiten a efectos del pago y cuyos abonos tienen concepto de pagos a cuenta;

• - la certificación como tal, no requiere aprobación, sino que acredita fehacientemente por parte de la dirección facultativa, como responsable del contrato, la obra ejecutada en un determinado periodo de tiempo. El modelo de certificación de obra se establece en el Anexo XI del citado reglamento, y el literal del mismo es “El director de las obras (…) CERTIFICO:”

• Así, las certificaciones de obra, como cualquier otro certificado emitido por el Ayuntamiento, no requiere de aprobación;

• - lo que requiere aprobación es el reconocimiento de obligación que se derive de la misma, cuya competencia corresponde al presidente de la entidad (art. 60 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos). Previamente al reconocimiento de las obligaciones habrá de acreditarse documentalmente la realización de la prestación o el derecho del acreedor (art. 59).Por lo tanto, dicho reconocimiento deberá tener lugar en el momento en el que el contratista haya presentado la factura correspondiente.

Por lo tanto, no procede el requerimiento por parte de la diputación de la aprobación de las certificaciones por el ayuntamiento.

Respecto a la prescripción, con carácter general, el plazo se establece en cuatro años. En este caso, al tratarse de dos administraciones públicas hay que combinar la prescripción de derecho (para la diputación) y la prescripción de obligaciones (para el ayuntamiento).

Así, el art. 15 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP-, se refiere a la prescripción de derechos , de tal manera que, salvo lo establecido por las leyes reguladoras de los distintos recursos, prescribirá a los cuatro años el derecho de la Hacienda Pública estatal:

• “a) A reconocer o liquidar créditos a su favor, contándose dicho plazo desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.

• b) Al cobro de los créditos reconocidos o liquidados, a contar desde la fecha de su notificación o, si ésta no fuera preceptiva, desde su vencimiento.

• 2. La prescripción de los derechos de la Hacienda Pública estatal se interrumpirá conforme a lo establecido en la Ley General Tributaria y se aplicará de oficio.”

Respecto de las obligaciones, el art. 25 LGP dispone que, salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro años:

• “a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.

• b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación, del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación.

• 2. Con la expresada salvedad en favor de leyes especiales, la prescripción se interrumpirá conforme a las disposiciones del Código Civil.”

En la Comunidad Autónoma de Andalucía, a la que pertenece la entidad consultante, hay que tener en cuenta el art. 24 del DLeg 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, que dispone que:

• “1. Salvo lo establecido por las leyes reguladoras de los distintos recursos, prescribirá a los cuatro años el derecho de la Hacienda de la Junta de Andalucía:

• a) A reconocer o a liquidar créditos a su favor, contándose dicho plazo desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.

• b) Al cobro de los créditos reconocidos o liquidados, contándose dicho plazo desde la fecha de su notificación o, si ésta no fuera preceptiva, desde su vencimiento.

• La prescripción se aplicará de oficio, sin necesidad de que la invoque o excepcione la persona interesada.

• 2. La prescripción regulada en el apartado anterior quedará interrumpida por cualquier acción administrativa, realizada con conocimiento formal de la persona o entidad deudora, y conducente al reconocimiento, liquidación o cobro de los derechos, así como por la interposición de cualquier clase de reclamaciones o recursos y por cualquier actuación de la persona o entidad deudora conducente al pago o liquidación de la deuda.”

Por lo tanto, y salvo que exista cualquier actuación que interrumpa la prescripción por parte de la diputación, esta no puede exigir el reintegro. El TS, mediante Sentencia de 20 de octubre de 1988, recogida, entre otras, por el TSJ Comunidad Valenciana en Sentencia de 22 de marzo de 2001, señala que:

• “Siendo la prescripción una institución no fundada en principios de estricta justicia sino en los de abandono o dejadez en el ejercicio del propio derecho y en el de la seguridad jurídica, su aplicación por los Tribunales no debe ser rigurosa sino cautelosa y restrictiva.”

Conclusiones

1ª. Las certificaciones de obra no requieren aprobación por parte del ayuntamiento, ya que se trata de la acreditación fehaciente de las obras ejecutadas por un determinado periodo de tiempo y se expiden por la dirección facultativa.

2ª. En todo caso, el derecho de la diputación a exigir el reintegro de la subvención ha prescrito al haber transcurrido más de cuatro años desde que pudo requerir dicha aprobación, aunque no sea procedente.