Contrato de obras de carácter plurianual: ¿cómo debe aprobarse el gasto?

Planteamiento

El Ayuntamiento tiene previsto realizar una licitación de obra para la construcción de una residencia de ancianos durante 2022, así como la prestación del servicio mediante su externalización.

Puesto que se trata de una obra cuya previsión de construcción será a mediados del año 2022 y finalización en 2023, entiendo que se debe tener consignado todo el importe en el presupuesto del 2022, pero si se realiza la construcción por fases, ¿se puede consignar únicamente el importe de cada fase en el presupuesto?

¿La externalización del servicio entiendo se debe hacer mediante una concesión de servicios?

Respuesta

Del planteamiento de la consulta deducimos que la aprobación del expediente de contratación (Fase A del gasto) tendrá lugar en 2022, por lo que nos encontramos ante un gasto de carácter plurianual, y sobre esa premisa se hará la contestación; no obstante, señalar que si la aprobación del expediente de contratación tuviera lugar durante los dos meses que nos restan de 2021 nos encontraríamos ante un supuesto de tramitación anticipada del gasto, previsto en el art. 117.2 y el aptdo. 2 de la Disp. Adic. 3ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 -LCSP 2017-; a diferencia de los gastos plurianuales, el expediente de tramitación anticipada no precisa de una retención de créditos del ejercicio corriente, porque no se va a ejecutar ningún gasto en este ejercicio, quedando la adjudicación sujeta a la condición suspensiva de la existencia del crédito en el ejercicio correspondiente.

La regulación de los gastos de carácter plurianual se recoge en el art. 174 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, y en los arts. 79 a 88 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos. De la lectura conjunta de estos preceptos se extraen las siguientes consideraciones:

• - Son gastos de carácter plurianual aquellos que extienden sus efectos económicos a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen y comprometan, siempre que su ejecución se inicie en el propio ejercicio.

• - La autorización y el compromiso de los gastos de carácter plurianual queda subordinada al crédito que para cada ejercicio se consigne en los respectivos presupuestos, estando sujetos a una contabilización independiente, alcanzando únicamente las fases de autorización del gasto (A) y disposición o compromiso del gasto (D).

• - Por lo que se refiere a los gastos de inversión, el número de anualidades a que puede extenderse no puede ser superior a cuatro, ni puede exceder el importe del ejercicio inmediato siguiente del 70% del crédito inicial correspondiente en el año en que se adquiera el compromiso, porcentaje que se calculará teniendo en cuenta los niveles de vinculación jurídica de los créditos; sin perjuicio de lo anterior, en los proyectos de inversión que taxativamente se especifiquen en las bases de ejecución del presupuesto podrán adquirirse compromisos de gastos plurianuales hasta el importe que para cada una de las anualidades se determine.

Por lo tanto, los gastos plurianuales permiten consignar en cada ejercicio el crédito correspondiente al ejercicio corriente atendiendo al ritmo de ejecución del gasto, no teniendo que incluir en 2022 la totalidad del crédito de la obra.

Plantea el consultante la posibilidad de realizar la construcción de la obra por fases; a este respecto nos remitimos al art. 13 LCSP 2017 que en su apartado 3 dispone que los contratos de obra deben referirse a una obra completa, entendiendo por ésta la susceptible de ser entregada al uso general o al servicio correspondiente; como excepción a lo antes señalado, el párrafo 2º del art. 13.3 LCSP 2017 dispone que:

• “No obstante lo anterior, podrán contratarse obras definidas mediante proyectos independientes relativos a cada una de las partes de una obra completa, siempre que estas sean susceptibles de utilización independiente, en el sentido del uso general o del servicio, o puedan ser sustancialmente definidas y preceda autorización administrativa del órgano de contratación que funde la conveniencia de la referida contratación.”

Sobre la posibilidad de dividir el proyecto de obra completa en fases, consideramos muy interesante la lectura del Informe 31/19, de 25 de mayo de 2020, de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.

A tenor de lo hasta ahora expuesto, consideramos que no es necesaria la división del contrato de obras en fases para no tener que consignar el importe total de la obra en el presupuesto de 2022; a este respecto, para la determinación del importe exacto a incluir en cada una de las anualidades, hemos de valernos de un documento que forma parte del proyecto de obras, y que no es otro que el programa de desarrollo de los trabajos (plan de obras). Este documento se recoge en el art. 233.1.e) LCSP 2017, así como en el art. 132 del RD 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas -RGLCAP-. El programa de desarrollo de los trabajos ha de señalar los plazos en los que deberán ser ejecutadas las distintas partes fundamentales en que pueda descomponerse la obra, determinándose los importes que corresponderá abonar durante cada uno de ellos. Atendiendo a los importes y plazos recogidos en el plan de obras, el pliego de cláusulas administrativas particulares que rige el expediente de contratación de la obra, podrá establecer los créditos a incluir en cada una de las anualidades, pudiéndose aprobar los gastos en esos mismos términos.

Finalmente, y considerando que el servicio de residencia de la tercera edad no constituye una competencia propia municipal, pudiendo sólo ejercerse bien por delegación o bien como una competencia distinta de las propias y de las atribuidas por delegación (art. 7.4 LRBRL), entendemos que al tratarse de un servicio susceptible de explotación económica por particulares, su prestación mediante gestión indirecta queda encuadrada en la figura del contrato de concesión de servicios, siendo de aplicación lo establecido en los arts. 15 y 288 y ss LCSP 2017.

Conclusiones

1ª. La ejecución de un contrato de obras que extiende sus efectos económicos a dos anualidades, siempre que su ejecución se inicie en el propio ejercicio, supone la realización de un gasto de carácter plurianual, debiendo cumplirse los requisitos, límites de anualidades y porcentajes que se recogen en el art. 174 TRLRHL y arts. 79 a 88 RD 500/1990.No obstante lo anterior, y considerando que en términos presupuestarios la construcción de una residencia de ancianos tiene la naturaleza de un proyecto de inversión, se recomienda que en las bases de ejecución del presupuesto de 2022 se especifique el importe de la referida obra a consignar en la anualidad 2023, pudiéndose así adquirir el compromiso de gasto por el importe que se haya determinado, aunque supere el porcentaje del 70%.

2ª. La ejecución de la obra en diversas fases diferenciadas debe ajustarse a las limitaciones establecidas en la LCSP 2017; no obstante, consideramos que no es necesario la división del proyecto en distintas fases para poder consignar en el Presupuesto de cada ejercicio una parte del importe total de la obra. El programa de desarrollo de los trabajos, como documento integrante del proyecto de obras, determinará los importes que corresponda consignar en cada una de las anualidades.

3ª. Sin entrar a valorar la competencia municipal en la gestión de una residencia de ancianos, la prestación del servicio de manera indirecta a través de un contratista se ha de articular a través de un contrato de concesión de servicios, regulado en los arts. 15 y 288 y ss LCSP 2017, que implicará la transferencia al concesionario del riesgo operacional.