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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00Un ayuntamiento plantea la viabilidad técnica y jurídica de redactar y ejecutar proyectos de obra de edificación por fases, en un contexto de limitaciones presupuestarias o de financiación parcial mediante subvenciones. A modo de ejemplo, se contempla la construcción de un edificio completo cuya primera fase abarcaría únicamente la cimentación y la estructura, quedando para fases ulteriores los restantes elementos hasta la completa finalización del edificio. Se formulan dos cuestiones:
1.ª ¿Es conforme a derecho la redacción de proyectos de obra por fases que no constituyan unidades funcionales completas, sino meras partes constructivas del conjunto -como la cimentación y la estructura-, con ejecución independiente en el tiempo?
2.ª En caso afirmativo, ¿es necesario que cada fase tenga autonomía funcional suficiente que permita su utilización independiente, o cabe ejecutar fases que no sean susceptibles de uso hasta la finalización total del edificio?
En primer lugar, respecto al principio de obra completa y su régimen en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, debemos indicar que el punto de partida normativo es el art. 13.3 LCSP 2017, que consagra el denominado principio de unidad de obra o de obra completa. Conforme a dicho precepto, los contratos de obras han de referirse a una obra completa, entendida como aquella susceptible de ser entregada al uso general o al servicio correspondiente, que comprende todos y cada uno de los elementos precisos para la utilización de la obra. Este principio no es una novedad de la LCSP 2017, sino que hunde sus raíces en una consolidada tradición normativa y jurisprudencial: la propia JCCP del Estado, en sus Informes 31/2019 de 25 mayo de 2020 y 61/2024 de 3 abril de 2025, recuerda que:
Este principio tiene también reflejo expreso en el art. 99.2 LCSP 2017, que prohíbe fraccionar los contratos con la finalidad de disminuir su cuantía y eludir los requisitos de publicidad o los procedimientos de adjudicación que correspondan, y en el art. 101.4 LCSP 2017, que veda que el cálculo del valor estimado se efectúe con intención de sustraer el contrato a las normas de adjudicación aplicables. La convergencia de todos estos preceptos forma un sistema coherente de protección de la integridad del objeto contractual.
Por otro lado, respecto a las excepciones legalmente previstas al principio de obra completa, el propio art. 13.3 LCSP 2017, en su segundo párrafo, admite expresamente que puedan contratarse obras articuladas mediante proyectos independientes relativos a cada una de las partes de una obra completa. Para ello, dicho precepto exige que concurra alguna de las dos condiciones siguientes -alternativamente, no cumulativamente- y un requisito procedimental común a ambas:
Por lo que se refiere a la posibilidad de redactar un proyecto de fase no funcional por sí misma, la respuesta es afirmativa, pero con importantes matices. La redacción de un proyecto relativo a una fase que no sea todavía susceptible de uso independiente -como la cimentación y la estructura de un edificio- puede ser conforme a derecho si se ampara en la segunda de las excepciones del art. 13.3 LCSP 2017: la de la obra sustancialmente definida. En efecto, el precepto no exige que toda fase contratada de forma independiente sea susceptible de uso autónomo; basta con que pueda ser sustancialmente definida, lo que abre la puerta a fases netamente constructivas sin utilización final inmediata.
A lo anterior debe añadirse que el proyecto correspondiente a cada fase, aunque circunscrito a determinadas unidades constructivas, habrá de reunir todos los requisitos técnicos y documentales exigidos por el art. 4 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, que exige que el proyecto defina con precisión y suficiencia las obras a ejecutar, justificando técnicamente las soluciones propuestas de acuerdo con las especificaciones requeridas por la normativa técnica aplicable. Ello implica que el proyecto de fase no puede ser un mero avance o documentación preliminar del proyecto global, sino un documento técnicamente completo en su propio ámbito, incluyendo memoria, planos, pliego de condiciones y presupuesto referidos íntegramente a las unidades constructivas que lo integran. Esta exigencia opera como garantía adicional frente al riesgo de que una fase mal definida técnicamente derive en una obra inconclusa o en la necesidad de modificaciones contractuales posteriores que desnaturalicen el objeto del contrato.
No obstante, esta posibilidad no es ilimitada. El órgano de contratación debe motivar con rigor la conveniencia de esa contratación separada, acreditando que la fase proyectada tiene entidad técnica propia, que está perfectamente delimitada en el proyecto, y que la división en fases responde a razones objetivas -presupuestarias, de financiación externa, de planificación técnica- y no a una intención de eludir los umbrales de publicidad o de adjudicación. Las consecuencias de un uso fraudulento de esta figura pueden llegar a ser de naturaleza penal, como lo ilustra la sentencia del TS de 30 de abril de 2015, que confirmó una condena por prevaricación administrativa con siete años de inhabilitación especial en un supuesto de fraccionamiento sistemático del objeto del contrato mediante contratos menores de servicios para eludir los procedimientos de licitación. Aunque el supuesto de hecho enjuiciado no versaba sobre obra de edificación, la doctrina penal en él sentada resulta de aplicación general a cualquier modalidad de fraccionamiento indebido, incluido el de contratos de obra, pues lo que se sanciona es la conducta arbitraria del funcionario que divide conscientemente el objeto contractual con el fin de eludir los controles normativos, con independencia del tipo contractual de que se trate.
Respecto a si es necesaria la autonomía funcional de cada fase, esta es la cuestión más relevante en la práctica y la que genera mayor inseguridad jurídica. A la vista de la literalidad del art. 13.3 LCSP 2017 y de la doctrina de la junta consultiva, la respuesta es que no es imprescindible la autonomía funcional de uso para poder contratar una fase de obra de forma independiente, siempre que la excepción aplicable sea la de la obra sustancialmente definida. La autonomía funcional de uso solo es exigible cuando se pretende acogerse a la primera excepción del precepto.
Ahora bien, la interpretación de qué debe entenderse por "obra sustancialmente definida" lleva aparejado un elemento que sí se aproxima a la noción de autonomía, aunque de naturaleza técnica y no funcional: la JCCP del Estado exige que la parte de obra constituya una unidad funcional propia, lo que en el contexto de la cimentación y la estructura de un edificio significa que dicho conjunto debe tener identidad técnica suficiente para ser perfectamente descrito, medido, valorado y ejecutado de forma completa y sin indefiniciones, aunque su utilización final dependa de fases posteriores. Por tanto, el proyecto de la fase deberá estar completamente redactado -con toda la documentación técnica exigible conforme a la legislación edificatoria- y no podrá ser un mero esbozo o avance parcial del proyecto definitivo.
Por último, las consideraciones sobre el valor estimado y el procedimiento de contratación son un aspecto que no debe perderse de vista: aunque la contratación se articule por fases, el valor estimado del contrato no puede calcularse sobre el importe de cada fase aislada, sino sobre el importe total de la obra completa prevista. Así lo establece expresamente el referido Informe 31/2019 de la JCCP del Estado con apoyo en el art. 101 LCSP 2017, al concluir que el valor estimado deberá incluir el importe de cada una de las fases o partes de la obra en cuestión, incluso aunque sean independientes en los casos del art. 13.3 LCSP 2017. Ignorar este criterio y calcular el valor estimado por fases para acogerse a procedimientos más sencillos equivaldría a incurrir en el fraccionamiento indebido que la norma trata de prevenir.
1ª. El art. 13.3 LCSP 2017 consagra el principio de obra completa como regla general, admitiendo expresamente excepciones que permiten la contratación mediante proyectos independientes relativos a partes de una obra completa, siempre que concurra alguna de las condiciones legalmente previstas y medie autorización motivada del órgano de contratación.
2ª. La redacción de un proyecto relativo a una fase constructiva que no sea susceptible de uso independiente -como la cimentación y la estructura de un edificio- puede resultar conforme a derecho si dicha fase puede calificarse como obra sustancialmente definida en los términos del art. 13.3 LCSP 2017, esto es, si tiene entidad técnica propia, está perfectamente delimitada en los documentos del proyecto y constituye una unidad funcional técnica completa, aunque no sea utilizable con carácter autónomo.
3ª. La autonomía funcional de uso no es un requisito imprescindible para todas las fases que se contraten independientemente, sino solo para aquellas que pretendan acogerse a la primera de las excepciones del art. 13.3 LCSP 2017. La segunda excepción -la de la obra sustancialmente definida- no exige que la fase sea susceptible de entrega al uso general, pero sí que esté técnicamente completa y precisamente definida en su alcance.
4ª. El valor estimado del contrato debe calcularse sobre el importe total de la obra completa prevista, incluyendo todas las fases, con independencia de que su ejecución y financiación se articule en el tiempo de forma sucesiva. El fraccionamiento del valor estimado con objeto de acceder a procedimientos de adjudicación de menor exigencia formal constituye una infracción del art. 101.4 LCSP 2017 y puede comprometer la validez de los contratos y generar responsabilidades para los funcionarios intervinientes, tal y como ilustra la doctrina jurisprudencial en materia de fraccionamiento indebido.
5ª. En todo caso, la motivación del acuerdo de autorización del órgano de contratación resulta esencial: ha de justificar de forma expresa y suficiente las razones objetivas -presupuestarias, de planificación o de financiación externa- que fundan la conveniencia de la contratación por fases, descartando toda apariencia de fraccionamiento con fines de elusión normativa.
