Consolidación del grado personal por funcionario de habilitación nacional en situación de comisión de servicios

Planteamiento

Un funcionario con habilitación de carácter nacional (en adelante, FHN) que ocupa un puesto reservado ha prestado servicios en régimen de comisión de servicios en otro ayuntamiento durante un plazo de dos años. En el ayuntamiento de origen tenía asignado un nivel de complemento de destino 28 y, en el ayuntamiento donde estuvo en comisión de servicios, un nivel 30.

Tras concursar en el concurso unitario, pasó a ocupar otro puesto reservado con nivel de destino 30 y volvió a marcharse en comisión de servicios a otro ayuntamiento, también con complemento de destino 30, permaneciendo en este último durante un año más.

Continuando en régimen de comisión de servicios, al haber sido prorrogada esta, surge la duda de si podría consolidar el grado personal nivel 30. En ese caso, se plantea ante qué Administración, la de origen o la de destino en comisión, debe presentarse la correspondiente solicitud.

Asimismo, ¿sería posible solicitar la consolidación del grado 28? En caso afirmativo, ¿qué ayuntamiento sería competente para resolver dicha solicitud?

Respuesta

La institución del grado personal se regula, con carácter supletorio para los entes locales, por el art. 70 del RD 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento general de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado -RGI-, de aplicación supletoria conforme a su art. 1.3 y a la disp. final 4ª, apartado 2, del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP -, que mantiene en vigor las normas sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos vigentes en tanto no se opongan al Estatuto.

Para los FHN, resulta de aplicación preferente el RD 128/2018, de 16 de marzo , por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional -RJFHN-. En particular, su art. 51 regula las comisiones de servicios, siendo el apartado 5 el que disciplina específicamente el cómputo de dicho tiempo a efectos de consolidación del grado. El art. 32 RJFHN, en su apartado 1.c), regula los méritos generales y el reconocimiento del grado.

Completa el marco normativo la Orden TFP/153/2021, de 16 de febrero, por la que se regula la valoración de los méritos generales del personal FHN, que remite expresamente al art. 51.5 RJFHN a la Administración en que el funcionario preste servicios en el momento de la consolidación, con deber de comunicación al Ministerio competente para su inscripción en el Registro Integrado.

El art. 51.5 RJFHN establece una regla específica para los FHN en comisión de servicios: el tiempo prestado en comisión es computable a efectos de consolidación del grado personal correspondiente al nivel del puesto desde el que se produce la comisión, es decir, el puesto de origen, salvo que se obtenga destino definitivo en el puesto desempeñado en comisión o en otro de igual o inferior nivel, en cuyo caso, a instancia del funcionario, podrá tenerse en cuenta para la consolidación del grado correspondiente a este último.

Esta regla especial, desarrollada también por la Orden TFP/153/2021, determina que el tiempo de una comisión de servicios no computa automáticamente para el nivel del puesto desempeñado en comisión, sino para el del puesto de origen, salvo en el supuesto excepcional de obtención de destino definitivo en el mismo puesto o en otro de igual o inferior nivel.

Por tanto, y como primer parámetro de análisis aplicable al supuesto, la primera comisión de servicios desempeñada por el FHN (dos años en un puesto de nivel 30 desde un puesto de origen de nivel 28) no genera, por sí sola, cómputo para consolidar el nivel 30. El tiempo computable conforme a la regla especial del art. 51.5 RJFHN sería el correspondiente al nivel del puesto de origen, es decir, nivel 28.

Sin perjuicio de la regla especial anterior, el art. 70.6 RGI, de aplicación supletoria, prevé que, una vez consolidado el grado inicial, el tiempo prestado en comisión de servicios será computable para consolidar el grado correspondiente al puesto desempeñado «siempre que se obtenga con carácter definitivo dicho puesto u otro de igual o superior nivel». Si el puesto obtenido definitivamente fuera de nivel inferior al servido en comisión pero superior al grado consolidado, el cómputo operará para el nivel de ese nuevo destino definitivo. En ningún caso se computará si el puesto definitivo fuera de nivel inferior al grado en proceso de consolidación.

La interpretación de este precepto ha sido fijada jurisprudencialmente por el TS en dos pronunciamientos que constituyen jurisprudencia vinculante y que resultan de directa aplicación al supuesto planteado.

La sentencia de 16 de noviembre de 2023 , resolvió como cuestión de interés casacional si el artículo 70.6 RGI exige que no exista interrupción entre el período de comisión y la posterior obtención del destino definitivo. La Sala declaró que dicho requisito de inmediatez o ausencia de solución de continuidad es exigible: el tiempo de comisión solo computa para la consolidación del nivel superior si, al finalizar la comisión, el funcionario obtiene de forma inmediata, sin interrupción, un destino definitivo en ese mismo puesto o en otro de igual o superior nivel.

La sentencia de 5 de mayo de 2025 , reiteró y precisó esta doctrina, señalando que el art. 70.6 RGI debe interpretarse en el sentido de que se exige que el destino desempeñado provisionalmente en comisión pase inmediatamente a desempeñarse como destino definitivo, sin interrupción, o que, también sin interrupción, se acceda como destino definitivo a otro puesto de igual nivel o superior. La sentencia de 5 de mayo de 2025 se apoya expresamente en la precedente de 16 de noviembre de 2023, consolidando una doctrina jurisprudencial uniforme.

En el supuesto planteado concurren dos regímenes de cómputo que deben diferenciarse con precisión, pues de ello depende el resultado jurídico.

El primero es el cómputo derivado del propio destino definitivo de nivel 30 obtenido por concurso. Conforme a la regla general del art. 70.2 RGI, “cualquiera que fuera el sistema de provisión”, desde el momento en que el FHN tomó posesión en el puesto de nivel 30 con carácter definitivo comenzó a acumularse tiempo computable para la consolidación del grado nivel 30. Este cómputo no está condicionado al art. 70.6 ni al art. 51.5 RJFHN, pues se trata del desempeño del propio puesto definitivo.

El segundo es el cómputo del tiempo prestado en las comisiones de servicios. Aquí, y solo aquí, operan las reglas especiales del art. 51.5 RJFHN y del art. 70.6 RGI con el requisito de inmediatez fijado por las sentencias del TS de 16 de noviembre de 2023 y 5 de mayo de 2025. Este régimen condiciona el cómputo de los períodos de comisión al cumplimiento de requisitos adicionales.

Desde este enfoque diferenciado, la vía más sólida para la consolidación del nivel 30 no es invocar el tiempo de las comisiones, sino anclar el cómputo en el propio tiempo de desempeño del destino definitivo de nivel 30. Si desde la toma de posesión en ese destino definitivo han transcurrido dos años continuados de servicios en puestos de nivel 30, incluyendo, en su caso, el tiempo en comisión si se cumplen los requisitos del art. 70.6 y se acredita la inmediatez, o bien tres años de servicios no continuados, la consolidación resultaría procedente por aplicación del art. 70.2 RGI.

Ahora bien, el funcionario lleva en el destino definitivo de nivel 30 desde la toma de posesión por concurso, y a continuación se marchó de nuevo en comisión de servicios durante un año, período que se ha prolongado por prórroga. Durante la comisión, el tiempo transcurrido en ella solo puede sumarse al del destino definitivo para alcanzar los dos años continuados si se acredita que, al finalizar la comisión, se obtuvo un destino definitivo de igual o superior nivel de forma inmediata. Mientras permanece en comisión, ese requisito está todavía en expectativa.

La competencia para el reconocimiento del grado personal del FHN viene determinada por norma expresa. El art. 32.1.c) RJFHN y la Orden TFP/153/2021 establecen que el reconocimiento del grado se efectuará por la Administración en la que el funcionario preste servicios en el momento de la consolidación, la cual deberá comunicarlo al Ministerio de Transformación Digital y de la Función Pública para su inscripción en el Registro Integrado de FHN.

La norma no distingue según el título habilitante de la prestación de servicios (destino definitivo, comisión de servicios, nombramiento provisional), sino que atiende al hecho objetivo de en qué Administración se prestan servicios al tiempo en que se completan los requisitos para la consolidación.

Por tanto, si en el momento en que se cumplan los plazos legalmente exigidos el funcionario se encuentra prestando servicios en el ayuntamiento de destino en comisión de servicios, será este, y no el de origen, el competente para tramitar el reconocimiento.

Esta solución, que pudiera parecer contraintuitiva, responde a la lógica del sistema registral de los FHN: la Administración que en cada momento gestiona efectivamente al funcionario es la que tiene la información y los medios para verificar y reconocer el grado, sin perjuicio de su obligación de comunicarlo al Registro Integrado para que el mérito quede inscrito con efectos generales frente a cualquier futura convocatoria de concurso.

Junto con la solicitud, el funcionario deberá aportar, ante el ayuntamiento competente, la documentación acreditativa de todos los períodos computados: certificaciones de los ayuntamientos de destino en comisión que acrediten el nivel de cada puesto, las fechas exactas de inicio y fin de cada período de comisión, y las actas o certificaciones de toma de posesión en los destinos definitivos, para permitir la verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez en cada tramo invocado.

La respuesta a si sería posible solicitar la consolidación del grado 28 es afirmativa: la consolidación del grado personal de nivel 28 es jurídicamente posible, siempre que dicho grado no hubiera sido ya reconocido con anterioridad, al concurrir los requisitos establecidos en el art. 70.2 RGI, de aplicación supletoria.

El art. 70.2 RGI establece que el funcionario consolida el grado personal “correspondiente al nivel del puesto de trabajo desempeñado, cuando haya permanecido en éste o en puestos del mismo nivel durante dos años continuados o tres con interrupción”. Esta regla general opera “cualquiera que fuera el sistema de provisión”, sin establecer distinción alguna entre destino definitivo, comisión de servicios o nombramiento provisional.

En el supuesto planteado, el funcionario desempeñó la primera comisión de servicios durante dos años en un puesto de nivel 30, partiendo de un puesto de origen con nivel 28. Conforme a la regla especial del art. 51.5 RJFHN, ese tiempo de comisión computa, con carácter principal, para el nivel del puesto de origen (nivel 28) y no para el del puesto desempeñado en comisión (nivel 30). Dicho cómputo es precisamente el que permite acreditar el período de dos años continuados necesario para la consolidación del grado 28.

En efecto, el art. 51.5 RJFHN dispone que el tiempo de servicios prestados en comisión de servicios se computará, a efectos de consolidación del grado personal, como prestado en el puesto de origen. Así, los dos años de la primera comisión de servicios, durante los cuales el puesto de origen tenía asignado el nivel 28, son íntegramente computables para consolidar el grado 28.

Procede subrayar que el requisito de inmediatez fijado por las sentencias del TS de 16 de noviembre de 2023 (EDJ 2023/745590), y de 5 de mayo de 2025 (EDJ 2025/565916), no es aplicable a la consolidación del grado 28. Dicho requisito opera exclusivamente respecto de la pretensión de consolidar el nivel del puesto desempeñado en comisión, es decir, el nivel superior al del puesto de origen, conforme al art. 70.6 RGI. No afecta, en modo alguno, a la consolidación del nivel propio del puesto de origen, que se rige por la regla general del art. 70.2 RGI.

En cuanto a la segunda cuestión planteada, Administración competente para resolver la solicitud, debemos indicar lo siguiente:

La determinación de la Administración competente exige distinguir dos momentos que, en la práctica, no siempre coinciden: el momento en que se completa materialmente la consolidación del grado, esto es, cuando se cumple el plazo legalmente exigido, y el momento en que el funcionario presenta formalmente la solicitud de reconocimiento.

El art. 32.1.c) RJFHN establece que el reconocimiento del grado corresponde a la Administración en la que el funcionario preste servicios “en el momento de la consolidación”. La norma vincula, por tanto, la competencia al instante en que se perfecciona el derecho a la consolidación, esto es, el cumplimiento del plazo del art. 70.2 RGI, no al momento ulterior en que el funcionario formaliza su solicitud.

Esta distinción tiene consecuencias prácticas relevantes en el supuesto planteado:

- Si los dos años computables para el nivel 28 se completaron durante la primera comisión de servicios, la consolidación del grado 28 operó en ese momento. La Administración competente sería, en rigor, el ayuntamiento de destino de aquella primera comisión, pues era en él donde el funcionario prestaba servicios cuando se cumplió el plazo. El hecho de que la solicitud formal se presente en un momento posterior no altera retroactivamente la competencia nacida en aquel instante.

- Si, por el contrario, los requisitos de consolidación del grado 28 se completaran en un momento posterior, la Administración competente será aquella en la que el funcionario preste servicios en el momento en que se completen dichos requisitos, con independencia de que la solicitud se presente formalmente después.

En todo caso, el criterio determinante no es el nivel del puesto cuyo grado se consolida ni la Administración titular del puesto de origen, sino la Administración en la que efectivamente se prestan servicios en el momento en que se perfecciona la consolidación. La norma no establece excepción alguna por razón del título de prestación de servicios (destino definitivo, comisión de servicios o nombramiento provisional).

Junto con la solicitud, el funcionario deberá aportar ante el ayuntamiento competente la documentación acreditativa de todos los períodos computados: certificación del ayuntamiento de origen que acredite el nivel 28 del puesto y el período de desempeño previo a la comisión, y certificación del ayuntamiento de destino en la primera comisión que acredite las fechas exactas de inicio y fin y el nivel del puesto desempeñado, a fin de permitir la verificación del cumplimiento del plazo legalmente exigido.

El ayuntamiento que resuelva favorablemente deberá comunicar el reconocimiento al Ministerio de Transformación Digital y de la Función Pública para su inscripción en el Registro Integrado de FHN, con los efectos generales derivados de dicha inscripción de cara a futuras convocatorias de concurso.

Conclusiones

1ª. El régimen de consolidación del grado personal del FHN en comisión de servicios se rige, con carácter preferente, por el art. 51.5 RJFHN, cuya regla básica es que el tiempo de comisión computa para el nivel del puesto de origen, salvo que al finalizar la comisión se obtenga destino definitivo en el mismo puesto o en otro de igual o inferior nivel, en cuyo caso, a instancia del funcionario, podrá computar para el nivel de ese destino definitivo. Con carácter supletorio, resulta de aplicación el art. 70.6 RGI.

2ª. La primera comisión de servicios (dos años en nivel 30 desde un puesto de origen de nivel 28), por sí sola, no genera cómputo para la consolidación del nivel 30, sino del nivel 28 del puesto de origen, conforme al art. 51.5 RJFHN.Solo excepcionalmente computaría para el nivel 30 si al finalizar la comisión se hubiera obtenido destino definitivo en ese puesto o en otro de igual o superior nivel de forma inmediata, sin solución de continuidad, conforme a la doctrina del TS en sus sentencias de 16 de noviembre de 2023 y 5 de mayo de 2025.

3ª. La vía más sólida para la consolidación del grado nivel 30 es el cómputo del tiempo de desempeño del propio destino definitivo de nivel 30 obtenido por concurso, conforme a la regla general del art. 70.2 RGI, que opera «cualquiera que fuera el sistema de provisión» y no está sometida al requisito de inmediatez propio de la comisión de servicios. Desde la toma de posesión en ese destino definitivo, el funcionario comenzó a acumular tiempo computable para el nivel 30.

4ª. El tiempo de la segunda comisión de servicios (un año en nivel 30, actualmente prorrogada) no puede computarse de forma autónoma para el nivel 30 mientras no se cumpla el requisito de obtener, al finalizar la comisión, un destino definitivo de nivel igual o superior de forma inmediata y sin interrupción. Mientras el funcionario permanece en comisión, ese período queda en expectativa de cómputo condicionada al cumplimiento de dicho requisito.

5ª. Existe un riesgo relevante de resolución desfavorable si la solicitud de consolidación se fundamenta exclusivamente en el tiempo de las comisiones de servicios sin anclarla en el desempeño del destino definitivo, dado que la regla especial del art. 51.5 RJFHN orienta el cómputo de la comisión hacia el nivel del puesto de origen, y el art. 70.6 RGI, tal y como ha sido interpretado por la jurisprudencia del TS, exige inmediatez entre la comisión y el posterior destino definitivo de nivel igual o superior.

6ª. La Administración competente para tramitar y resolver la solicitud de reconocimiento del grado personal es aquella en la que el funcionario preste servicios en el momento en que se complete la consolidación, de conformidad con el art. 32.1.c) RJFHN y con la Orden TFP/153/2021. En consecuencia, si en ese momento el FHN continúa prestando servicios en el ayuntamiento de destino en comisión de servicios, será dicha corporación, y no el ayuntamiento de origen, la competente para reconocer el grado, debiendo comunicar el reconocimiento al Ministerio de Transformación Digital y de la Función Pública para su inscripción en el Registro Integrado de FHN.

7ª. La consolidación del grado personal de nivel 28 es jurídicamente viable en el supuesto planteado, siempre que dicho grado no hubiera sido ya reconocido con anterioridad. Conforme al art. 70.2 RGI, de aplicación supletoria, el funcionario consolida el grado personal correspondiente al nivel del puesto desempeñado cuando haya permanecido en él, o en puestos del mismo nivel, durante dos años continuados o tres con interrupción. La primera comisión de servicios (dos años en nivel 30 desde un puesto de origen de nivel 28) es computable íntegramente para el nivel 28, al establecer el art. 51.5 RJFHN, que el tiempo de comisión computa, a estos efectos, como prestado en el puesto de origen.

8ª. El requisito de inmediatez fijado por las sentencias del TS de 16 de noviembre de 2023, y de 5 de mayo de 2025, no resulta de aplicación a la consolidación del grado 28. Dicho requisito opera exclusivamente respecto de la pretensión de consolidar el nivel superior del puesto desempeñado en comisión (art. 70.6 RGI), y no afecta a la consolidación del nivel propio del puesto de origen, regida por la regla general del art. 70.2 RGI.

9ª. La Administración competente para tramitar y resolver la solicitud de reconocimiento del grado 28 es aquella en la que el funcionario prestara servicios en el momento en que se completó materialmente la consolidación, esto es, cuando se cumplió el plazo de dos años continuados computables, de conformidad con el art. 32.1.c) RJFHN y con la Orden TFP/153/2021. La competencia no se determina por el momento en que se presenta formalmente la solicitud, sino por el instante en que se perfeccionó el derecho.

10ª. En consecuencia, si los dos años computables para el nivel 28 se completaron durante la primera comisión de servicios, la Administración competente sería el ayuntamiento de destino de aquella comisión; si, por razón de los períodos efectivamente computables, la consolidación se hubiera completado en un momento posterior, la competencia corresponderá a la Administración en la que el funcionario preste servicios en ese instante, con independencia de que el nivel consolidado corresponda al puesto de origen.

11ª. La Administración que reconozca el grado deberá comunicar dicho reconocimiento al Ministerio de Transformación Digital y de la Función Pública para su inscripción en el Registro Integrado de FHN, con los efectos generales que de ello se deriven de cara a futuras convocatorias de concurso.