Consolidación de grado por el periodo disfrutado como funcionario interino municipal en otra administración

Planteamiento

En este ayuntamiento ha prestado servicios como funcionario interino en la escala de administración general, subescala administrativa, grupo C, subgrupo C1 , nivel de complemento de destino 19 durante dos años continuados. Ahora ha obtenido nombramiento como funcionario de carrera en otra Administración local en la subescala de auxiliar, nivel 18. Ha solicitado en este ayuntamiento reconocimiento de consolidación del grado personal consolidado en el nivel 19.

Siguiendo el criterio interpretativo de la Sentencia del TS de 7 de noviembre de 2018, por aplicación de la Directiva 1999/70/CE, procedería su reconocimiento. Sin embargo, a raíz de la Sentencia del TS de 5 de mayo de 2022 en la que se dice expresamente que “la pretensión de reconocimiento de grado de un funcionario de carrera no puede tener cobertura en la Directiva 1999/70/CE, que no resulta de aplicación”, salvo error en su lectura, parece indicar un criterio interpretativo opuesto al anterior.

¿Puede este ayuntamiento reconocer el grado personal consolidado en el nivel 19 solicitado por quien fue funcionario interino y prestó servicios durante dos años continuados?

Respuesta

En primer lugar, tenemos que analizar la forma en la que se consolida el grado y antes incluso de entrar en la validez que posee, a estos efectos, el periodo transcurrido como interino, vamos a estudiar si el grado consolidado en una administración se puede hacer valer en otra distinta.

Como hemos expuesto ya en otras consultas, el grado personal se puede definir como la cualidad que el funcionario adquiere por el desempeño durante un periodo de tiempo determinado de un puesto a través de la que patrimonializa el complemento que tiene asignado aquel. La consolidación del grado personal no se produce de manera automática, sino que ha de ser rogada y precisa del reconocimiento por parte de la Administración en la que se desempeñe el puesto cuyo complemento es consolidado. Así lo veíamos en la consulta “Consolidación del grado personal de funcionario de Ayuntamiento en desarrollo de funciones de superior categoría mediante nombramiento accidental”.

El RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, regula en la disp. adic. 9ª lo siguiente:

• “La carrera profesional de los funcionarios de carrera se iniciará en el grado, nivel, categoría, escalón y otros conceptos análogos correspondientes a la plaza inicialmente asignada al funcionario tras la superación del correspondiente proceso selectivo, que tendrán la consideración de mínimos. A partir de aquellos, se producirán los ascensos que procedan según la modalidad de carrera aplicable en cada ámbito.”

Por otra parte, los requisitos para consolidar el grado personal, ante la falta de desarrollo en este aspecto del TREBEP, se determinan en el art. 70 del RD 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento general de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado -RGI-.

Ese sistema de consolidación del grado es un reflejo del derecho a la carrera profesional que se desarrolla por el empleado en el seno de un cuerpo o escala. El hecho de que un funcionario tenga reconocido un grado personal en una determinada escala al que pertenezca no implica que tenga reconocido ese mismo grado en otro cuerpo al que acceda en el futuro, como es el caso del funcionario que siendo funcionario interino de la Escala de Administración General, subescala administrativa del municipio que nos consulta ahora acede a la Escala de Administración General, subescala auxiliar, de otra Administración local diferente.

El art. 70 RGI citado detalla en torno a la consolidación del grado personal, el supuesto ante un reingreso y en el mismo cuerpo o escala. Ambos parámetros no se corresponden con la situación analizada, ya que el funcionario accede a una nueva escala que corresponde a otra administración, aunque en ambos casos se trate de la misma clasificación de escala y de otra subescala.

No es la primera vez que analizamos un supuesto similar al que se nos plantea y por ello venimos invocando la jurisprudencia que viene entendiendo que en esos supuestos, de ingreso en cuerpo o escalas diferentes, el grado consolidado no se conserva.

Es recurrente esta situación entre algunos cuerpos de funcionarios como los de la policía local, siendo habitual que la misma persona acceda a más de un cuerpo de policía. Referido a ese supuesto concreto, pero aplicable sus razonamientos a cualquier otra escala, vemos la Sentencia del TSJ de Madrid de 10 de mayo de 2018 en la que se estima el recurso interpuesto por el Letrado del Ayuntamiento de Madrid, revocando la sentencia de instancia y confirmando las resoluciones administrativas impugnadas que denegaban al recurrente el reconocimiento de grado consolidado correspondiente a un nivel de complemento de destino referente al Cuerpo de Policía Local de un Ayuntamiento de origen respecto al Cuerpo de Policía Local de otro Ayuntamiento en el que ingresa con posterioridad:

• “En primer término se ha de señalar que el Sr. …/… ingresó en el Cuerpo de Policía Local del Ayuntamiento de Madrid por un proceso selectivo de movilidad convocado al amparo de los artículos 34.3 y 38.1 de la ley 4/1992, de 8 de julio de Coordinación de las Policías Locales de la Comunidad de Madrid, en el que participó en su condición de Agente de la Policía Local del Ayuntamiento de Torrejón de la Calzada.

• Pues bien ha de indicarse que conforme al art.22 de la ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la Función pública , en relación con el artículo 78,3 del Real decreto 364/1995, de 10 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del personal al servicio de la Administración del Estado, se establece la regla general de que para la consolidación de un determinado grado personal solo se puede tener en cuenta el tiempo de permanencia en puestos de trabajo desempeñados en el Cuerpo o Escala en el que se pretende dicha consolidación, teniendo dicha regla general los supuestos en los que se alude en dicho precepto, que son los de integración de Cuerpos o por promoción interna, en los que se puede tener en cuenta el tiempo de servicios prestados en el Cuerpo o Escala de procedencia.

• El recurrente insiste en que como era ya miembro de la Policía Local del Ayuntamiento de Torrejón de la Cazada, se trata del mismo Cuerpo que la Policía Local del Ayuntamiento de Madrid.

• Pero esto no es así, toda vez que conviene tener en cuenta que en cada municipio la Policía Local se integrará en un Cuerpo único…/...".

• En consecuencia, y sin perjuicio de la coordinación y colaboración necesaria entre los cuerpos de policía local de diversos municipios, cuando sea necesario, cada municipio está dotado de "su propio Cuerpo de Policía Municipal" independiente de los Cuerpos de otros municipios.

• Por tanto, cuando el Sr …/… ingresó mediante el sistema llamado "de movilidad" en el Cuerpo de Policía Local del Ayuntamiento de Madrid, en el que, precisamente para participar tenía que cumplir el requisito de "ser miembro de cualquier Cuerpo de Policía Local de la Comunidad de Madrid", ingresó en otro Cuerpo distinto al que pertenecía, en el que, precisamente por ello, y como señala el Ayuntamiento apelante ha quedado en situación de "excedencia voluntaria".

• Por tanto, es claro, conforme a los preceptos anteriormente citados, que el sr. …/… no puede conservar el mismo grado personal que tenía reconocido cuando pertenecía a otro Cuerpo distinto, debiendo señalar, además, que ello no constituye vulneración alguna de los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a los empleos públicos, pues al recurrente hoy apelado el referido Ayuntamiento ya le ha reconocido a todos los efectos económicos la antigüedad y los servicios prestados en el Cuerpo de Policía de otro municipio distinto…”

También encontramos la Sentencia del TSJ Cataluña de 8 de enero de 2015 referida a un supuesto similar de acceso de un funcionario de un Ayuntamiento a la Generalitat.

Finalmente, en esa línea, también encontramos la Sentencia del TSJ Castilla- La Mancha de 6 de julio de 2018:

• “Es cierto, conforme a la normativa expuesta que se conserva el grado personal consolidado por parte de los funcionarios que accedan a un Cuerpo o Escala por promoción interna ( art. 78.3 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo), pero es acorde con lo relatado, ya que se trata de una promoción interna, es decir, dentro el mismo Cuerpo o Escala. Por otro lado, no cabe apreciar la discriminación denunciada por la actora en relación con el reconocimiento del grado personal consolidado en una Administración cuando acceden a otra en virtud de acuerdos entre la Administración del Estado y la Autonómica, pues aparte de que no se invocan términos de comparación siendo una invocación genérica, el art. 70.11 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, prevé que el perteneciente a Cuerpos, Escalas o Especialidades de la función pública estatal que preste servicios en las Administraciones de las Comunidades Autónomas, no hay obstáculos legales a que éstas reconozcan el que consolide mientras desempeñe puestos de trabajo de las mismas. Esta Sala lo expresó con claridad en la Sentencia nº 106/2008, de veinte de mayo, Sección Segunda, cuando hablaba de "la necesidad de distinguir con la necesaria claridad entre el concepto de "nivel de un puesto de trabajo" (arts. 21.1. a y 23.3.a de la Ley 30/1984, de 2 de agosto) y el de "grado personal consolidado de un funcionario" (art. 21.1.c y d, y 2 de la misma norma). El grado consolidado es un derecho personal del funcionario que, una vez consolidado, queda adquirido. Naturalmente si inicia una nueva relación funcionarial en otro Cuerpo puede perderlo, y por eso se establece la excepción legal para el caso de la promoción interna, a la que se alude en la sentencia; pero en el caso de autos no es preciso apelar a regla especial alguna, pues la interesada simplemente no ha cambiado de Cuerpo, sólo de destino por un procedimiento legalmente establecido"..., añadiendo que "la consolidación de grado tiene la eficacia de garantizar (art. 21.2.a) "cualquiera que sea el puesto de trabajo que desempeñe". En el mismo sentido las SSTSJ de Madrid de 7/9/2013 y 8/7/2011 y de Cataluña de 23/5/2013.”

En definitiva, en relación con esta primera cuestión entendemos que a la vista de la jurisprudencia señalada, y según hemos expuesto en consultas previas, hay que concluir que el grado consolidado no opera como la antigüedad y sólo se conserva por tanto en el seno del mismo cuerpo o escala. El grado consolidado es un derecho personal del funcionario que, una vez consolidado, queda adquirido, y que si inicia una nueva relación funcionarial en otro Cuerpo puede perderlo, de ahí que se establezca la excepción legal para el caso de la promoción interna como se expone en las sentencias citadas. En este sentido, recomendamos la lectura de la consulta “Reconocimiento a funcionario interino de grado personal por puesto desempeñado en otro ayuntamiento”.

Por ello, al margen de la discusión de si el interino consolida o no grado, la cuestión es que en ningún caso el grado que tuviera ese funcionario en el ayuntamiento actual le puede servir en el nuevo al que accede como integrante de la subescala auxiliar.

Aclarado ya que en ningún caso tendría validez el grado que pudiera tener en el ayuntamiento consultante, hay que centrarse en analizar si pese a ello, procedería el reconocimiento de grado a cuenta del periodo pasado como interino, en particular con la confusa jurisprudencia que estamos observando.

Es cierto que la Sentencia del TS de 7 de noviembre de 2018 reconoce el derecho de los interinos a que se les reconozca el grado, como una forma de evitar la discriminación que supondría el diferente trato entre empleados en función de la duración de su relación laboral. El caso que se nos plantea es diferente puesto que la persona que solicita el reconocimiento, va a abandonar la situación de interinidad al incorporarse al otro ayuntamiento, encajando en el supuesto que analiza la Sentencia del TS de 5 de mayo de 2022.En ella, el TS declara que no resulta de aplicación la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, al sistema de carrera profesional propia de los funcionarios carrera, pues la solicitud de reconocimiento retroactivo de grado personal fue formulada por una funcionaria de carrera, ocho años después de haber ingresado en la función pública y además las previsiones de dicha Directiva son de aplicación a los empleados de duración determinada, de carácter temporal, pero no a los funcionarios de carrera que tienen legalmente reconocido el derecho a la inamovilidad.

Vemos la literalidad del razonamiento del tribunal:

• “Y sobre la no aplicación a los funcionarios de carrera de la Directiva 1999/70/CE, hemos declarado, en sentencia de 20 de abril de 2022 (recurso de casación núm. 3395/2020), que << esta Sala ha tenido recientemente ocasión de explicar que el Acuerdo Marco incorporado en la Directiva 1999/70/CE no es aplicable a aquellas situaciones y relaciones relativas -desde el inicio hasta el fin- a funcionarios de carrera. Dice a este respecto nuestra sentencia nº 428/2022: "El Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada se aplica, con arreglo a una jurisprudencia clara del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a los trabajadores cuya relación de servicio no es laboral, sino estatutaria o funcionarial. Ahora bien, el Acuerdo Marco no es aplicable al personal estatutario fijo, dado que su relación de servicio con la Administración sanitaria es indefinida. Al delimitar el ámbito de aplicación del Acuerdo Marco, la cláusula 2 de éste dispone que regirá para los "trabajadores con un trabajo de duración determinada"; algo que manifiestamente no sucede con el personal estatutario fijo. Y por si cupiera alguna duda, la cláusula 3 del Acuerdo Marco hace referencia a la noción de "trabajador con contrato de duración indefinida comparable", que no es una especie de trabajador con un trabajo de duración determinada, sino el punto de comparación para establecer el trato debido a quienes tienen un trabajo de duración determinada. En otras palabras, al trabajo de duración determinada hay que darle los mismos derechos que al trabajo de duración indefinida comparable. Pues bien, a la vista de las cláusulas 2 y 3 del Acuerdo Marco es claro que el personal estatutario fijo no entra dentro de su ámbito de aplicación. (...) En este sentido, además, se ha pronunciado expresamente el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su reciente auto de 13 de diciembre de 2021 (C-151-21), relativo a personal estatutario fijo en promoción interna temporal del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha." (...) A la vista de ello, no puede sostenerse que las normas de la Unión Europea invocadas por el recurrente hayan sido infringidas por la sentencia impugnada; lo que conduce a la desestimación del recurso de casación. (...) No es ocioso, por lo demás, hacer dos observaciones sobre el peor trato de los funcionarios de carrera con respecto a los funcionarios interinos que denuncia el recurrente. La primera es que, por las razones que se acaban de exponer, dicha pretendida discriminación nunca podría reputarse prohibida por el Acuerdo Marco incorporado en la Directiva 1999/70/CE, ya que éste no es aplicable a este supuesto. (...) La otra observación es que dista de ser evidente que las vicisitudes en que puede encontrarse un funcionario de carrera sean -siempre y necesariamente- comparables o asimilables a las de un funcionario interino, que por definición no goza de estabilidad en su relación de servicio. Y si el punto de comparación no es indiscutible, el reproche de discriminación es difícilmente justificable>>.

Vemos que más que un cambio de criterio con respecto a la Sentencia del TS de 7 de noviembre de 2018 lo que viene a resolverse ahora es si es aplicable esa normativa, que busca evitar la discriminación de los empleados temporales con respecto a los indefinidos, a los funcionarios cuya fijeza les aleja de cualquier peligro y por tanto de la aplicación de la norma creada para ello. El TS concluye como hemos visto, que aunque haya sido interino en el pasado, el funcionario de carrera no puede ahora invocar ahora la Directiva, para obtener un beneficio que ya no le corresponde dada su estabilidad laboral. Esa es precisamente la situación en la que se encuentra el funcionario reclamante, ya que acaba de ser nombrado como funcionario de carrera en otro ayuntamiento y desde esa nueva posición, sólida y estable, ahora demanda el reconocimiento del grado por su tiempo, ya pasado, como interino.

En definitiva, si el reconocimiento se hace con la finalidad de hacerlo valer en el nuevo ayuntamiento, ya hemos expuesto que en ningún caso tendría validez el grado consolidado en una Escala o cuerpo diferente. Pero es que además, creemos que la posición actual del Tribunal Supremo, es más acorde con la regulación española sobre la interinidad y el derecho a la carrera profesional, por lo que tampoco tiene el ayuntamiento que reconocer tal consolidación de grado.

Conclusiones

1ª. El grado se consolida conforme a lo dispuesto en el art. 70 RGI, como un derecho personal del funcionario que, una vez consolidado, queda adquirido.

2ª. No obstante, si inicia una nueva relación funcionarial en otro cuerpo o escala puede perderlo, y por eso se establece la excepción legal para el caso de la promoción interna.

3ª. En el caso que nos ocupa, dado que se trata de otra Administración, no podría conservar el grado que hipotéticamente hubiese consolidado.

4ª. Tratándose de la petición de un funcionario sobre del periodo disfrutado mediante nombramiento interino, creemos que se debe aplicar el criterio del Tribunal Supremo en la sentencia de 5 de mayo de 2022 y no reconocer el mismo ya que la Directiva 1999/70/CE no es aplicable a los funcionarios de carrera.