Consecuencias de la demora injustificada en el inicio de la ejecución de un contrato adjudicado por el ayuntamiento

Planteamiento

En noviembre de 2021 el ayuntamiento adjudicó un contrato de obras a una empresa, tramitado por procedimiento abierto simplificado sumario (supersimplificado), con un plazo de ejecución de 2 meses. En diciembre de ese año se firmó el documento de aceptación de la resolución de adjudicación previsto en el art. 159.6 LCSP.

Requerido verbalmente para la firma del acta de comprobación del replanteo por el director de obras y no conseguirlo, finalmente se le requirió al contratista por escrito y se firmó dicha acta en abril de 2022.

En mayo de 2022, sin haberse iniciado la ejecución de la obra y sin ningún tipo de justificación documental, el contratista solicitó la revisión excepcional de precios prevista en el RD-ley 3/2022.

En junio de 2022 el director de obra emitió un informe en el que pone de manifiesto que las obras no han iniciado su ejecución.

Las obras están vinculadas a una subvención que hay que justificar el 30 de octubre de 2022.

¿Procede la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio o su denegación por no haberse iniciado la ejecución de las obras?

¿Procede iniciar expediente de resolución del contrato?

¿Procede solicitarle una indemnización por el importe de la subvención a que está vinculado el contrato o simplemente resolver el contrato y licitarlo nuevamente?

Respuesta

Según el art. 237 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, la ejecución de los contratos de obras se inicia con la formalización del acta de comprobación del replanteo, por lo que, en el supuesto planteado, debemos estimar esta fecha como la determinante para el cómputo del plazo de ejecución establecido para el contrato.

De conformidad con esta afirmación legal, salvo en los supuestos en los que haya sido suspendido por cualquiera de los motivos definidos por la propia normativa vigente, conforme a lo dispuesto en el art. 193 LCSP 2017, finalizado el plazo establecido por el contrato para su ejecución sin que ésta hubiera finalizado por causas imputables al mismo, el contratista habría incurrido en demora con las consecuencias que al efecto se disponen. En concreto, según el punto tercero del citado artículo, la Administración actuante podrá optar, atendidas las circunstancias del caso en concreto, por la resolución del contrato o por la imposición de las penalidades que se detallan o, en otro caso, que se hubieran dispuesto específicamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares en los supuestos en los que, atendiendo a las especiales características del contrato, se considere necesario para su correcta ejecución y así se justifique en el expediente.

Por lo tanto, en el supuesto planteado, una vez acreditada la finalización del plazo de ejecución del contrato sin que se hubiera realizado la correspondiente prestación por causa imputable al contratista, el ayuntamiento se encuentra habilitado para incoar el procedimiento destinado a la resolución del contrato, conforme a los términos del art. 195.1 LCSP 2017.

Sobre la cuestión relativa a la solicitud de revisión excepcional de precios realizada por el contratista, invocando para ello el RD-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras, es evidente que no puede ser aceptada por la Administración en los términos requeridos, debido a que su art. 7 vincula la procedencia de esta medida a que el incremento del coste de los materiales empleados para la obra adjudicada, haya tenido un impacto directo y relevante en la economía del contrato durante el ejercicio 2021, lo que de forma evidente no ha sucedido en el supuesto planteado.

Con este planteamiento, es evidente que la Administración debe desestimar la solicitud formulada por el contratista, mediante la emisión de una resolución expresa en función de la obligación que se contiene en el art. 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-. No obstante, esta resolución puede ser formulada mediante la inadmisión de la solicitud del contratista, conforme a la habilitación que se contiene en el art. 88.2 LPACAP, al carecer manifiestamente de fundamento legal.

Finalmente, en lo que respecta a la posibilidad de exigir al contratista la reparación de los daños y perjuicios que su actuación omisiva ha podido generar para la Administración, debemos partir de lo dispuesto en el art. 213.3 LCSP 2017, en el que expresamente se afirma que la resolución por incumplimiento culpable del contratista conllevará la incautación de la garantía depositada, junto con la obligación de indemnizar a la Administración de los daños y perjuicios ocasionados, en lo que excedan del importe de la garantía incautada. Por lo tanto, es evidente que, en el supuesto planteado, la Administración podrá reclamar al contratista los perjuicios que la resolución del contrato le hubiera generado, al haber sido producida por su inactividad ante la obligación de ejecutar el contrato en el plazo establecido.

Ahora bien, conforme dispone el art. 113 del RD 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas -RGLCAP-, en los casos de resolución por incumplimiento culpable del contratista, la determinación de los daños y perjuicios que deba indemnizar éste se llevará a cabo por el órgano de contratación en decisión motivada previa audiencia del mismo, atendiendo, entre otros factores, al retraso que implique para la inversión proyectada y a los mayores gastos que ocasione a la Administración. Esto supone que el ayuntamiento deberá tramitar un procedimiento específico, una vez acordada la resolución del contrato por causa imputable al contratista, en el que de forma contradictoria quede acreditada la producción de los daños y perjuicios a la Administración, así como la cuantificación del importe al que ascienda la correspondiente indemnización, que en su caso deberá ser satisfecha en primer lugar con la garantía incautada.

De este modo, la reclamación de los daños y perjuicios se dispone en la normativa vigente como una actuación diferenciada del procedimiento de resolución contractual, que tiene por objeto específico la reparación de los perjuicios sufridos por la Administración, y que podrá ser incoado en tanto que no prescriba el derecho a su ejercicio. En este sentido se recomienda la lectura de las consultas “Plazo para reclamar por el ayuntamiento indemnización de daños y perjuicios al contratista por resolución del contrato por incumplimiento culpable de aquél” y “Renuncia del concesionario de la explotación del aparcamiento subterráneo. Incautación de fianza y la obligación de indemnizar al Ayuntamiento”.

No obstante, en el supuesto planteado, cabe puntualizar que la Administración podría reconducir la situación y evitar la pérdida de la subvención vinculada a las obras proyectadas, debido a que, conforme a los plazos establecidos en el contrato vigente, se podría acelerar la tramitación de un nuevo proceso de licitación y ejecutar el contrato a tiempo para justificar la subvención concedida. Esta circunstancia se encuentra expresamente prevista en el art. 213.6 LCSP 2017, que autoriza, en supuestos como el planteado, a compatibilizar el expediente de resolución del contrato con el inicio del procedimiento de una nueva licitación, si bien, la adjudicación de este nuevo contrato quedará condicionada a la terminación del expediente de resolución.

Teniendo en cuenta, además, que el citado art. 213.6 LCSP 2017 establece para estos casos la aplicación del procedimiento de urgencia, tanto para el expediente de resolución contractual, como para la licitación del nuevo contrato, se estime conveniente que el ayuntamiento proceda de forma inmediata a poner en marcha esta expresa habilitación legal, con el objeto de poder finalizar la prestación demandada en plazo para justificar adecuadamente la subvención. En este caso, la no finalización de los plazos de justificación de la subvención en el momento de la resolución del contrato, supone un argumento cualificado que el actual adjudicatario del contrato podría alegar en su más que probable oposición a la reclamación administrativa de daños y perjuicios, por lo que el ayuntamiento debe actuar con toda la diligencia posible para cumplir con los plazos exigidos para la finalización de las obras, con anterioridad a estudiar la viabilidad de exigir al actual contratista la reparación de los perjuicios que pueda sufrir por su actual demora en la ejecución del contrato.

Conclusiones

1ª. La demora injustificada en la ejecución del contrato supone, conforme a la normativa vigente, la concurrencia de una causa de resolución contractual imputable al contratista, por lo que la Administración podrá incoar el correspondiente expediente contradictorio al objeto de adoptar la resolución que fuera procedente.

2ª. Esta resolución podrá conllevar la incautación de la garantía impuesta por el contratista, así como, en su caso, la reclamación por la Administración de los daños y perjuicios que la omisión en el cumplimiento de los plazos de ejecución del contrato le hubiera provocado.

3ª. En cualquier caso, esta reclamación de daños y perjuicios debe tramitarse mediante un procedimiento contradictorio específico, en el que se acredite la efectiva producción de los daños reclamados por la Administración, así como su conexión con la acción u omisión del contratista al que se le reclaman.

4ª. Por este motivo, la Administración debe procurar la aplicación de toda la diligencia exigida legalmente en su actuación, como premisa fundamental para poder reclamar la responsabilidad correspondiente al contratista cuyo contrato ha sido resuelto por causa que le fuera imputable, una vez que los daños y perjuicios han sido efectivamente producidos.