Condiciones para que el ayuntamiento pueda concertar una operación de crédito a largo plazo

Planteamiento

El ayuntamiento se encuentra en la necesidad de adquirir un terreno en concreto con la finalidad de construir en él una nueva casa consistorial. Se han mantenido conversaciones con el dueño del único solar que, por razones operativas, se considera el óptimo para tal finalidad. El dueño del solar está dispuesto a venderlo en el precio de 200.000€. Este precio, atendiendo a los precios de mercado en el municipio, lo consideramos razonable.

La idea es comprarlo en el año 2022 y para ello precisamos concertar una operación de crédito a largo plazo (15 años de plazo de amortización).

En el presupuesto aprobado para el año 2022 no se contempla esta operación de crédito, por lo que tendríamos que tramitar un expediente de crédito extraordinario y financiarlo con la operación de crédito comentada.

Los datos financieros y presupuestarios del ayuntamiento son los siguientes:

• - Presupuesto para el ejercicio 2022: 1.033.974,13€.

• - El ahorro neto que arrojará la liquidación del presupuesto de 2021 será positivo.

• - También resultará positivo el remanente líquido de tesorería.

• - Ingresos corrientes liquidados en el año 2021: 1.001.077,45€.

• - Deuda viva incluida el importe de la operación proyectada: 314.399,53€.

Teniendo en cuenta estos datos, ¿podemos concertar la operación de crédito para la finalidad indicada y por el importe citado?

¿Necesitamos autorización del ministerio?

¿Podremos adquirir directamente el bien que precisamos comprándolo al su titular?

Respuesta

Son varias las cuestiones que trataremos en la consulta, siendo la primera de ellas la referente a la posibilidad de concertar por la entidad local una operación de endeudamiento a largo plazo para financiar inversiones, en este caso la compra directa de un terreno para la construcción de una nueva casa consistorial.

La segunda cuestión es si es posible la tramitación anticipada del expediente de contratación al estar vinculada a una modificación presupuestaria del tipo crédito extraordinario.

Y la última, la posibilidad de adquisición directa del terreno por parte de la entidad local.

1. Respecto a la posibilidad de que la entidad local pueda concertar una operación de endeudamiento a largo plazo para la financiación de inversiones y la regulación que las contempla.

La regulación viene contenida en los arts. 52 a 54 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, modificada, en las operaciones a largo plazo,por lo dispuesto en la Disp. Adic. 14ª del RD-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público.

De acuerdo con esta Disp. Adic. 14ª, la entidad local ha de cumplir los siguientes requisitos:

• A) Resulta preciso que se encuentre aprobada la liquidación del ejercicio inmediato anterior. Los datos de ahorro neto positivo y ratio de deuda han de ser calculados con arreglo a la liquidación del ejercicio anterior.

• No resultade aplicación, por tanto, la opción de computar los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio precedente al anterior en el caso de que el cómputo haya de realizarse en el primer semestre del año y no se haya liquidadoel presupuesto del ejercicio anterior, posibilidad que contempla el art. 53.2 TRLRHL, pero no la Disp. Adic. 14ª.

• Por lo tanto, no se puede iniciar el expediente de contratación ni la modificación presupuestaria hasta que la liquidación del ejercicio 2021 esté aprobada.

• B) Debe existir ahorro neto positivo.

• El ahorro neto calculado según el art. 53.2 TRLRHL, referido a la liquidación del ejercicio 2021, que en todo caso debe estar aprobada.

• De los datos del enunciado se deduce ahorro neto positivo, pero en todo caso este debe calcularse una vez se haya aprobado la liquidación del ejercicio 2021.

• C) El destinode la operación de créditoa largo plazo ha de consistir en inversiones. La Disp. Final 31ª de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 -LPGE 2013-, señala las condiciones en que se pueden concertaroperaciones de crédito a largo plazo para inversiones.

• D) El volumen de endeudamiento en relación a los ingresos corrientes liquidados debe situarse por debajo del 110%.

• El cálculo de este porcentaje debe efectuarse de conformidad con lo dispuesto en el art. 53.2 TRLRHL con las indicaciones de la Disp. Final 31ª LPGE 2013, de la formasiguiente:

• - Capital vivo de las operaciones de crédito. Este concepto recoge el volumen total del capital vivo de las operaciones de crédito vigentes a corto y largo plazo a 31 de diciembre anterior, incluida la nueva operación proyectada.

• - Los ingresos corrientes liquidados necesariamente son los que se obtienen de la liquidación del ejercicio 2021, que debe estar aprobada.

• % endeudamiento = capital vivo de las operaciones de crédito / ingresos corrientes liquidados.

• De los datos de la consulta, el porcentaje de endeudamiento es inferior al 110%, y no requiere autorización del órgano de tutela:

• 314.399,53€ / 1.001.077,45 = 31,41% inferior a la ratio del 110%.

2. Respecto la posibilidad de aprobar el expediente de modificación presupuestaria es necesario contar con la liquidación aprobada del ejercicio 2021.

Respecto a la posibilidad de iniciar el expediente de contratación una vez aprobada la liquidación, el art. 117.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, dispone que:

• “2. Los expedientes de contratación podrán ultimarse incluso con la adjudicación y formalización del correspondiente contrato, aun cuando su ejecución, ya se realice en una o en varias anualidades, deba iniciarse en el ejercicio siguiente. A estos efectos podrán comprometerse créditos con las limitaciones que se determinen en las normas presupuestarias de las distintas Administraciones Públicas sujetas a esta Ley.” 

Pero la novedad de la LCSP 2017 es que su Disp. Adic. 3ª, entre las normas específicas de contratación aplicables a las entidades locales, expresamente contempla en su aptdo. 2 que:

• “2. Se podrán tramitar anticipadamente los contratos cuya ejecución material haya de comenzar en el ejercicio siguiente o aquellos cuya financiación dependa de un préstamo, un crédito o una subvención solicitada a otra entidad pública o privada, sometiendo la adjudicación a la condición suspensiva de la efectiva consolidación de los recursos que han de financiar el contrato correspondiente.” 

Por tanto, mientras que con carácter general se reitera la posibilidad de tramitar expedientes anticipadamente, comprometiéndose créditos de ejercicios futuros, en el ámbito de las entidades locales se regula conjuntamente la tramitación anticipada con la de aquellos contratos que tienen una financiación afectada, de tal manera que en ambos casos la adjudicación queda sujeta a la condición suspensiva de la efectividad de los recursos que financian el contrato.

Se podría iniciar el expediente de modificación presupuestaria a la vez que se va tramitando la concertación de la operación de endeudamiento.

En todo caso, el expediente de contratación debe contar con crédito adecuado y suficiente por lo que por la vía del gasto es necesario contar con la modificación del presupuesto, pero no se puede iniciar el expediente de contratación hasta que la modificación presupuestaria esté en vigor, puesto que tratándose del mismo ejercicio es necesario que exista crédito adecuado y suficiente.

Por la vía de los ingresos, si cabe la tramitación anticipada, se puede condicionar la adjudicación del expediente de contratación hasta la efectiva consolidación de los recursos. No obstante, hasta que la liquidación no esté aprobada no se puede aprobar el expediente de modificación presupuestaria ni solicitar la operación de préstamo.

3. Respecto a la tercera cuestión planteada, la Dirección General del Seguridad Jurídica y Fe pública -DGSJFP-, antes DGRN, viene entendiendo que una adquisición directa basada en el art. 116.4 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas -LPAP-, no es aplicable a las entidades locales, al no tener carácter básico ni ser de aplicación general a las administraciones locales, debiendo acudirse a lo dispuesto en el RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales -RBEL-, a falta de normativa autonómica de bienes locales, y que dispone en su art. 11 que:

• “1. La adquisición de bienes a título oneroso exigirá el cumplimiento de los requisitos contemplados en la normativa reguladora de la contratación de las Corporaciones locales. Tratándose de inmuebles se exigirá, además, informe previo pericial, y siendo bienes de valor histórico o artístico se requerirá el informe del órgano estatal o autonómico competente, siempre que su importe exceda del 1 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto de la Corporación o del límite general establecido para la contratación directa en materia de suministros.”

Es decir, que el RBEL se remite a las normas sobre contratación del sector público, en relación con la administración local (“exigirá el cumplimiento de los requisitos contemplados en la normativa reguladora de la contratación de las Corporaciones locales”), en las que rigen los principios de transparencia, concurrencia y publicidad, y que el art. 116.4 LPAP no es aplicable a las entidades que integran la administración local, como se deduce del art. 2.2 LPAP en relación con la Disp. Adic. 2ª LPAP.

Con lo que, conforme a este criterio, no es posible acudir a una adquisición directa de un bien por una entidad local, y debe seguirse un procedimiento abierto, o, en su caso, procedimiento negociado si concurre alguno de los supuestos, excepcionales y tasados, de los arts. 167 y 168 LCSP 2017.

No obstante y respecto cómo acreditar la “especial idoneidad del bien”, entendemos que para acudir a una adquisición directa, según el art. 116.4 LPAP se puede acudir a este procedimiento “por las peculiaridades de la necesidad a satisfacer, las condiciones del mercado inmobiliario, la urgencia de la adquisición resultante de acontecimientos imprevisibles, o la especial idoneidad del bien”, pero ya hemos indicado que conforme al criterio que comentamos, no sería de aplicación el art. 116.4 LPAP a las administraciones locales.

Conclusiones

1ª. No se puede concertar la operación de crédito a largo plazo para la finalidad indicada y por el importe citado hasta que la liquidación del ejercicio anterior esté aprobada, ya que se trata de uno de los requisitos necesarios para concertar operaciones de endeudamiento a largo plazo.

2ª. Una vez aprobada la liquidación del ejercicio 2021, no se requiere autorización del Ministerio, ya que el ahorro neto es positivo y el porcentaje de endeudamiento no supera el límite del 110%.

3ª. En tanto no esté la liquidación aprobada no podrá iniciarse el expediente de modificación presupuestaria.

4ª. La práctica y las decisiones de la DGSJFP nos llevan a admitir que no es posible acudir a una adquisición directa de un bien por una entidad local, al margen de lo dispuesto en el art. 11.1 RBEL con base en el art. 116.4 LPAP con carácter supletorio, pues dicho artículo no es de aplicación general o básica a las entidades locales según la Disp. Adic. 2ª LPAP conjuntamente con su art. 2.2 LPAP.

5ª. El RBEL se remite a las normas sobre contratación del sector público, en relación con la administración local, en las que rigen los principios de transparencia, concurrencia y publicidad. Debe seguirse por ello para la adquisición del inmueble un procedimiento abierto, o, en su caso, procedimiento negociado si concurre alguno de los supuestos, excepcionales y tasados de los arts. 167 y 168 LCSP 2017.

6ª. La acreditación de la “especial idoneidad del bien” a efectos de una adquisición directa, regulada en el art. 116.4 LPAP conforme al criterio que comentamos, no es de aplicación a las entidades locales.