Concesión de subvención directa nominativa a asociación animalista: ¿es posible? ¿Debe el ayuntamiento tener aprobado previamente el plan estratégico de subvenciones?

Planteamiento

Estamos en este momento realizando el presupuesto 2021. ¿Es posible establecer una subvención para una asociación animalista para que se encargue de llevar a cabo el protocolo CES (captura del animal, esterilización y suelta)? En ese caso, ¿debe estar aprobado previamente el plan estratégico de subvenciones? ¿Se podría dar la subvención sin estar aprobado ese plan?

Respuesta

Aunque el art. 22.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, dispone que “el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva”, el apartado 2º del citado artículo permite que se concedan de forma directa subvenciones en tres supuestos:

• 1º. Cuando estén previstas nominativamente en el presupuesto de la entidad local.

• 2º. Cuando la concesión de la subvención venga impuesta a la entidad local por una norma de rango legal.

• 3º. Excepcionalmente, cuando se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

El art. 22.2.a) LGS aclara que:

• “Se entiende por subvención prevista nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado aquella en que al menos su dotación presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados en los estados de gasto del Presupuesto. El objeto de estas subvenciones deberá quedar determinado expresamente en el correspondiente convenio de colaboración o resolución de concesión que, en todo caso, deberá ser congruente con la clasificación funcional y económica del correspondiente crédito presupuestario.”

Por tanto, se puede incluir en el presupuesto del ejercicio 2021 como subvención nominativa en los términos ya transcritos.

Respecto al plan estratégico de subvenciones, el art. 8.1 LGS dispone que “los órganos de las Administraciones Públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”.

Por su parte, la Disp. Final 1ª LGS considera que este precepto tiene carácter básico, porque forma parte del Capítulo II de la Ley, que tiene esta consideración.

Hay que señalar que mediante Sentencia del TC de 4 de junio de 2013 se declaró la constitucionalidad del citado art. 8.1 LGS, procediéndose, por tanto, a la aplicación respecto a dicho artículo de la jurisprudencia consolidada del TS (Sentencias de 26 de junio de 2012; de 28 de enero de 2013; de 16 de abril de 2013), que considera que dicho precepto tiene carácter básico y llega a las conclusiones de que el plan estratégico tiene carácter previo al establecimiento de cualquier subvención; y el precepto es imperativo y categórico, siendo un requisito esencial y previo a la regulación de la subvención, de tal forma que requiere una formalización o instrumentalización externa y, en todo caso, la concesión de subvenciones debe supeditarse en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

Por tanto siguiendo el criterio señalado por la jurisprudencia antes de conceder la subvención se debe aprobar el plan estratégico de subvenciones.

Aunque no se plantea en la consulta, dada la actividad subvencionada, debemos traer a colación la distinción entre contratos y subvenciones.

Desde la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, junto con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, parece que ha quedado más clara la distinción entre contratos y convenios, dado que ambas figuras se excluyen entre sí.

Como señalamos en numerosas consultas, en el contrato la idea de la contraprestación es imprescindible; sin embargo, en la subvención no es así. En tal sentido se manifiesta en las consultas siguientes:

• - Cataluña. Diferencia entre contrato y subvención en la realización de festival de música de la localidad.

• - Aportación económica del Ayuntamiento a la Universidad Pública para la formación de mayores: ¿es una subvención o un contrato?

• - Realización de espectáculo taurino encargado por el Alcalde: necesidad de tramitar el correspondiente proceso de licitación.

• - Concesión de subvenciones a Asociaciones para la prestación complementaria de servicios públicos. ¿Es subvención o es un contrato de servicios?

El concepto de contrato aparece en el art. 1254 del Código Civil, publicado por RD de 24 de julio de 1889 -CC-, según el cual el contrato existe desde que una o varias personas consienten en obligarse, respecto de otra u otras, a dar alguna cosa o prestar algún servicio.

En las Administraciones Públicas, el art. 2 LCSP 2017 dispone que “son contratos del sector público y, en consecuencia, están sometidos a la presente Ley en la forma y términos previstos en la misma, los contratos onerosos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, que celebren las entidades enumeradas en el artículo 3. Se entenderá que un contrato tiene carácter oneroso en los casos en que el contratista obtenga algún tipo de beneficio económico, ya sea de forma directa o indirecta”.

Por su parte, el art. 24 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales -RSCL-, considera subvención cualquier auxilio directo o indirecto, valorable económicamente, a expensas de las entidades locales, que otorguen las Corporaciones, y, entre ellos, las becas, primas, premios y demás gastos de ayuda personal.

El art. 2 LGS determina que se entiende por subvención, a los efectos de esta ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el art. 3, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

• a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

• b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

• c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

Conclusiones

1ª. Es posible conceder una subvención directa nominativa a una asociación animalista.

2ª. La actividad subvencionada no puede suponer una contraprestación para la Administración.

3ª. Antes de conceder subvenciones debe aprobarse el plan estratégico de subvenciones previsto en la LGS.

4ª. En principio, no debe concederse subvención alguna si la Corporación no tiene aprobado plan estratégico de subvenciones.